Uzasadnienie
H. K. (dalej: skarżąca), w której imieniu występowała jej siostra B. F. (dalej: pełnomocniczka skarżącej) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego związaną z pozostawieniem bez rozpoznania wniesionego w imieniu skarżącej odwołania od decyzji Wójta Gminy nr [...] z 17 lipca 2018 r.
W ocenie pełnomocniczki skarżącej Kolegium niezasadnie odmówiło rozpoznania odwołania, gdyż pełnomocniczka skarżącej w związku ze stanem umysłowym reprezentowanej siostry tj. niedorozwojem umysłowym, nie mogła uzyskać od niej żądanego przez Kolegium pełnomocnictwa. Dodała, że załatwia wszystkie sprawy w imieniu skarżącej, w tym również urzędowe i nigdy nie była obligowana do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa. Wskazała ponadto, że na 5 grudnia 2018 r. wyznaczona jest rozprawa przed Sądem Rejonowym Wydziałem Rodzinnym, podczas której rozstrzygana będzie kwestia reprezentacji siostry.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma organu o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.
Z przesłanych akt administracyjnych wynikało, że skarżąca złożyła 17 listopada 2010 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek został przyznany decyzją Wójta Gminy nr [...] z 14 grudnia 2010 r. Postanowieniem z 13 czerwca 2018 r. Wójt wznowił postępowanie w przedmiocie przyznanego zasiłku, a następnie wymienioną na wstępie uzasadnienia niniejszego wyroku, decyzją nr [...] z 17 lipca 2018 r. uchylił w całości decyzję poprzednio wydaną decyzję z 14 grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku, odmówił skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2010 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona pełnoletniemu domownikowi 22 czerwca 2018 r.
Dodatkowo, odrębną decyzją z 17 lipca 2018 r. nr nr [...] Wójt Gminy orzekł, że przyznany ww. decyzją zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 listopada 2010 r. do 31 maja 2018 r. był świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał skarżącą do zwrotu 13 923 zł na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu tej decyzji w przedmiocie nienależnego świadczenia Wójt wyjaśnił, że skarżąca podpisała oświadczenie, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, podczas gdy z przesłanych z ZUS informacji wynikało, że dodatek taki pobierała w okresie od 1 września 1994 do 30 listopada 2001 r. oraz od 1 września 2010 r. W konsekwencji, skoro uchylona została decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, to zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) przyznany i wypłacony zasiłek pielęgnacyjny był świadczeniem nienależnie pobranym.
Decyzja została dwukrotnie awizowana na adres skarżącej w B (18 i 26 lipca 2018 r.), a następnie jako nieodebrana w terminie zwrócona do nadawcy.
W dniu 12 lipca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie podpisane przez B. F., która w treści odwołania wskazała, że jest siostrą skarżącej, którą opiekuje się ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności. W treści odwołania B. F. wyjaśniła, że siostra po opuszczeniu schroniska dla niepełnosprawnych, kierując się otrzymaną informacją o przysługującym jej zasiłku opiekuńczym, złożyła w 2010 r. osobiście (ale w obecności swojej siostry tj. B. F.) stosowny wniosek. Jak podała dalej B. F. "trochę mnie zdziwiło że pracownik tego urzędu podstawia druki do podpisu osobie o widocznej niepełnosprawności umysłowej przy czym jako załącznik zażądano orzeczenia w tej sprawie". Postanowieniem z 13 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało zgodnie z właściwością odwołanie Wójtowi Gminy. Następnie Wójt przesłał w dniu 25 lipca 2018 r. akta sprawy
Kolegium zwróciło się do B. F. podpisanej pod odwołaniem, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. o przedstawienie pełnomocnictwa uprawniającego do występowania w sprawie w imieniu skarżącej w terminie do 7 dni od otrzymania postanowienia pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Pełnomocniczka skarżącej odebrała wezwanie w dniu 27 sierpnia 2018 r., odpowiedziała Kolegium po terminie, tj. pismem z dnia 20 września 2018 r., nadanym dzień później, że nie jest w stanie przedłożyć pełnomocnictwa udzielonego przez siostrę ze względu na jej stan zdrowia. W odpowiedzi na powyższe pismo z 20 września 2018 r., Kolegium pismem z 27 września 2018 r. wskazało, że okoliczności podniesione przez pełnomocniczkę skarżącej w ww. piśmie z 20 września 2018 r. nie mogły być uwzględnione ponieważ postępowanie administracyjne zostało zakończone pismem z 17 września 2018 r. Wspomnianym pismem Kolegium pozostawiło na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) odwołanie bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie w terminie 7 dni braku formalnego odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi i podtrzymało stanowisko w sprawie wyrażone w piśmie z dnia 27 września 2018 r. Kolegium przyznało również, że w związku z oczekiwaniem na przedłożenie pełnomocnictwa, zostało przedłużony termin do załatwienia sprawy do 21 września 2018 r. W ocenie Kolegium nie oznaczało to jednak przedłużenia terminu do doręczenia pełnomocnictwa.
Skarga została dwukrotnie odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (postanowieniami z 9 października 2019 r., III SAB/Kr 12/19 i z 20 czerwca 2020 r., III SAB/Kr 25/20) z uwagi na uznanie, że B. F. nie miała prawidłowego umocowania do występowania przed sądem administracyjnym oraz, że nie poprzedziła skargi ponagleniem.
Postanowieniem z 11 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny powtórnie uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że pełnomocniczka skarżącej prawidłowo przedstawiła poświadczony za zgodność z oryginałem egzemplarz pełnomocnictwa z notarialnym poświadczeniem podpisu skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w piśmie z 20 września 2018 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pełnomocniczka skarżącej wyraziła niezadowolenie ze sposobu procedowania w tej sprawie i pismo to – w okolicznościach tej sprawy – należało uznać za ponaglenie z art. 37 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ w rozpatrywanych okolicznościach sprawy, B. F. w sposób uzasadniony mogła pozostawać w przekonaniu, że termin do uzupełnienia odwołania został jej przedłużony do 21 września 2018 r. W konsekwencji pismo z 17 września 2018 r. informujące o pozostawieniu podania bez rozpoznania było przedwczesne.
Na wstępie Sąd zaznacza, że przedmiotem skargi była bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy z 21 czerwca 2018 r., nr [...] uchylającej poprzednio wydaną decyzję w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja ta była skutkiem uznania przez organ, że skarżąca nie była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego ponieważ pobierała od 1 stycznia 3001 r. do 30 listopada 2001 r. oraz od 1 września 2010 r. dodatek pielęgnacyjny.
Rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 grudnia 2020 r. wyraźnie wskazał, że pomimo że B. F. zapewniła o niezłożeniu ponaglenia to jednak z akt administracyjnych wynikało, że w piśmie z 20 września 2018 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyraziła niezadowolenie ze sposobu procedowania przez ten organ. W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo to należało uznać za ponaglenie.
Powyższa ocena prawna jest wiążąca dla orzekającego Sądu na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpatrując więc skargę pełnomocniczki skarżącej Sąd zauważa, że w kluczowym dla sprawy postanowieniu (to na jego skutki powołała się pełnomocniczka skarżącej) treść wyrzeczenia brzmi: "postanawia przedłużyć termin do załatwienia sprawy do dnia 21 września 2018 roku". W dalszej części w uzasadnieniu zaznaczono, że postanowienie z 6 sierpnia 2018 r. wzywające do uzupełnienia braków odwołania poprzez doręczenie pełnomocnictwa, nie zostało jeszcze odebrane. Następnie rozpoczyna się stwierdzenie: "W związku z powyższym koniecznym jest przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 21 września 2018 r., o czym organ odwoławczy, stosownie do treści art. 36 k.p.a. zawiadamia strony postępowania".
W ocenie Sądu w tekście powyższego postanowienia nie ma wyraźnego rozróżnienia pomiędzy skutkami terminu na uzupełnienie braków odwołania (zakreślonego postanowieniem z 6 sierpnia 2018 r.), a skutkami przedłużenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania (postanowieniem z 23 sierpnia 2018 r.) i o wynikających z tego faktu obowiązkach tj. konieczności wskazania nowego terminu zgodnie z art. 36 k.p.a. Istotne jest również, co zdaniem Sądu wpłynęło na błąd pełnomocniczki skarżącej w odczytaniu intencji organu, że:
- - postanowienie z 6 sierpnia 2018 r. zakreślające termin do uzupełnienia braków odwołania – zostało doręczone 27 sierpnia 2018 r.
- - postanowienie z 23 sierpnia 2018 r. przedłużające termin do załatwienia sprawy do 21 września 2018 r. zostało doręczone 29 sierpnia 2018 r., a więc w otwartym terminie na uzupełnienie braków odwołania.
Skarżąca nie posiada wykształcenia prawniczego i nie jest zorientowana w zawiłościach języka prawniczego oraz procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu usprawiedliwione więc było jej przekonanie, że termin do uzupełnienia braków odwołania został jej skutecznie przedłużony do 21 września 2018 r.
Sąd ma również świadomość, że ostatecznie postanowienie Sądu Rejonowego z 5 grudnia 2018 r., [...] (k.
- 47) o ustanowieniu B. F. kuratorem skarżącej dotyczyło zupełnie innej sprawy (roszczeń z weksla), ale dla B. F. nie było to również oczywiste. Dla porządku jedynie Sąd wskazuje, że w aktach sądowych (k.
- 39) znajduje się kserokopia notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa skarżącej dla swojej siostry B. F. do działania w jej imieniu "przed wszelkimi urzędami, władzami, organami administracji rządowej i samorządowej" (Kancelaria Notarialna – notariusza H. J., Nr rep. [...]).
Zgodnie z art. 8 §1 i 9 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 §1). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9).
Zdaniem Sądu, organ błędnie zastosował ww. przepisy co wpłynęło na wynik sprawy. Pominął w sprawie okoliczność, że w warunkach rozpatrywanej sprawy sformułowania kierowanych do B. F. pism mogły wywołać u niej przekonanie o przedłużeniu terminu do uzupełnienia braków do 21 września 2018 r.
Sąd doszedł jednak do wniosku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ponieważ nierozpatrzenie odwołania przez organ wynikało z odmiennego interpretowania oświadczeń składanych przez pełnomocniczkę skarżącej.
Z tych powodów Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 149 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania w terminie miesiąca od daty otrzymania akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.