Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2009r.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2008r. E. S. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę w sprawie nieudzielania jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W swoim piśmie wyjaśniła, iż w styczniu 2008 roku zwróciła się do Urzędu Gminy z wnioskiem o przyznanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pow. 4,5%. Wydane w tej sprawie postanowienie było odmowne. Również w styczniu 2008 roku Rada Gminy podjęła uchwałę o zwiększeniu liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych pow. 4,5%, która była niezgodna z Gminnym Planem Przeciwdziałania Problemom Alkoholowym, zatwierdzonym w grudniu 2007 roku. E. S. stwierdziła również, iż koncesję na sprzedaż w/w alkoholu w 2008 roku otrzymał sklep J. M., który działa w W. w bezpośrednim sąsiedztwie jej sklepu. Zdaniem E. S., koncesja dla J. M. została wydana według zupełnie niejasnych i niepublicznych kryteriów – z pominięciem jej wniosku.
E. S. podniosła, iż zwróciła się do Urzędu Gminy o weryfikację i ponowne rozpatrzenia w/w procedury opiniowania wniosków – jednak bezskutecznie. Jej zdaniem, sprawa ma ewidentnie charakter uznaniowy, a zatem korupcyjny. Zlekceważono bowiem jej wieloletnie starania o uzyskanie koncesji, a następnie koncesję przyznano przedsiębiorcy, który prowadzi działalność zaledwie od 1,5 roku. W związku z tym E. S. zażądała wyjaśnień dlaczego jej wniosek został odrzucony i wniosła o weryfikację dokumentacji urzędowej znajdującej się w zasobie archiwalnym Urzędu Gminy.
Działając na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późń. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 10 lutego 2009r., nr [...], przekazało według właściwości skargę E. S. Radzie Miejskiej. Rozpatrując sprawę Kolegium uznało bowiem, iż treść powyższego pisma zawiera skargę na nienależyte wykonanie zadań przez właściwy organ, dlatego należy skargę przekazać organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 231 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ.
Z kolei zgodnie z treścią art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, a także kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji.
Z kolei Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 Kpa). O tym, czy określona sprawa jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, decyduje odpowiedni przepis prawa materialnego.
Kolegium stwierdziło, iż z pisma E. S. wynika, że sprawa jej wniosku o wydanie zezwolenia została zakończona postanowieniem odmownym. Z rejestru spraw prowadzonych przez SKO wynika jednak, że E. S. nie wniosła żadnego środka odwoławczego dotyczącego załatwienia przez organ I instancji jej wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Złożenie zażalenia lub odwołania w zakreślonym ustawowo terminie uruchamia tryb kontroli instancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Natomiast w powyższym piśmie E. S. zarzuciła organowi właściwemu do wydania przedmiotowego zezwolenia, tj. Wójtowi Gminy (obecnie Burmistrzowi Miasta), niejasne i niepubliczne kryteria przyznawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jak też domagała się wyjaśnienia dlaczego jej wniosek został odrzucony, a zezwolenie udzielone podmiotowi, który zaledwie od 1,5 roku prowadzi działalność. Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organem uprawnionym do podjęcia dalszych działań w sprawie, jak też oceny podejmowanych w niej działań przez Wójta Gminy (aktualnie Burmistrza Miasta) jest Rada Miejska.
W dniu 31 grudnia 2008r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga E. S. W swojej skardze skarżąca wyjaśniła, iż na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wnosi zażalenie na Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nie rozpatrzyło w terminie, pomimo ponagleń, jej skargi w sprawie nieprzyznania firmie należącej do skarżącej koncesji na sprzedaż alkoholu powyżej 4,5 %. Od chwili złożenia w/w skargi z dnia 25 sierpnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło skarżącej żadnych pism, oświadczeń i wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Skarżąca oświadczyła również, że z powodu odmowy przyznania koncesji poniosła bardzo duże straty finansowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub ustalonym w myśl art. 36 Kpa, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tylko więc w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać sprawę wydając decyzję administracyjną. O tym, że organ może zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek. Organy mogą wydawać decyzje jedynie w przypadku wyraźnego umocowania zawartego w akcie normatywnym.
Brak jest więc podstaw do przyjęcia bezczynności organów w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ ten, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego niż poprzednio wymienione aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Kolegium stwierdziło również, iż bezczynność organu administracji publicznej, podlegająca – na podstawie art. 37 § 1 Kpa – zaskarżeniu w drodze zażalenia, występuje wówczas, gdy organ dopuszcza się zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej w toku postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zakres tych spraw definiuje art. 1 Kpa. Jeżeli więc dana sprawa nie należy do jednej z czterech wymienionych w tym przepisie kategorii, niedopuszczalnym jest stosowanie wobec niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw oraz skutków ich niezałatwiania w terminie, zawartych w Rozdziale 7 Działu I Kpa, począwszy od art. 35 do art.
- 38. Sytuacja taka może mieć miejsce, gdy dana sprawa, choć związana w jakiś sposób z organem administracji publicznej, czy też załatwiana przy jego udziale, nie ma charakteru sprawy administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż sprawa objęta skargą E. S. dotycząca sposobu załatwienia spraw wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez Wójta Gminy (aktualnie Burmistrza Miasta) nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej i w tej sprawie organ administracji nie jest zobligowany i nie może wydać decyzji administracyjnej ani postanowienia, bądź innego aktu administracyjnego oraz podejmować czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. A tylko do takich spraw ma zastosowanie przepis art. 37 Kpa, normujący kwestie bezczynności organu administracji publicznej w takich właśnie sprawach. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż zarzut bezczynności w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje potwierdzenia w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 z późn. zm.) określa art. 3 § 1-3. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4.
Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy na organie, tj. na Samorządowym Kolegium Odwoławczym ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Sądu żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy, a w szczególności pisma skarżącej z dnia 25 sierpnia 2008r. wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy nienależytego wykonywania zadań przez Burmistrza Miasta, czyli jest skargą w rozumieniu Rozdziału 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta nieprawidłowości w postępowaniu w sprawie przyznania je zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z kolei zgodnie z treścią art. 229 pkt 3 Kpa jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności burmistrza miasta jest rada gminy.
Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do rozpatrzenia skargi E. S. na działalność Burmistrza Miasta. Tym samym Kolegium słusznie postąpiło przekazując skargę, zgodnie z treścią art. 231 Kpa, organowi właściwemu do jej rozpatrzenia, czyli Radzie Miejskiej.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu prawa administracyjnego. Nie było ono bowiem zobowiązane do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wniosków składanych przez skarżącą. Kolegium mogło jedynie przekazać skargę skarżącej do organu właściwego do jej rozpoznania, co też zresztą uczyniło. Nie można zatem mówić o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako bezczynności organu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nieuzasadniona. Organ ten nie był bowiem uprawniony do wydania jakichkolwiek władczych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może zatem być mowy o jego bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga musiała zostać oddalona, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.