Uzasadnienie
W piśmie z dnia 20 grudnia 2011r. P. O. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z wnioskiem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjaśnił, że zadłużenie powstało na skutek trudnej sytuacji ekonomicznej i konieczności prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo braku środków finansowych na pokrycie bieżących wydatków. Zadeklarował spłatę powstałych zaległości w kwocie 500,00 zł miesięcznie.
Pismem z dnia 23 stycznia 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. poinformował wnioskodawcę o warunkach rozpatrzenia wniosku o udzielenie ulgi, wskazując jednocześnie na konieczność sprecyzowania w terminie 14 dni rodzaju pomocy publicznej, o którą się ubiega i przedłożenia niezbędnych dokumentów z zakresu pomocy publicznej. Ponadto wezwano wnioskodawcę do okazania dowodów wpłaty należności niepodlegających uldze, przez które rozumie się kwotę odpowiadającą wysokości składki na ubezpieczenie emerytalne, a także na ubezpieczenie zdrowotne za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek na własne ubezpieczenia wraz z odsetkami za zwłokę za okres, który ma zostać objęty ewentualną ulgą oraz kosztów upomnień i egzekucyjnych.
W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu 10 lutego 2012r. P. O. przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, dokumenty dotyczące prowadzonej działalności oraz innych zobowiązań, zeznania podatkowe PIT za lata 2009-2010 oraz oświadczenie o nieotrzymaniu pomocy publicznej.
W dniu 13 lutego 2012r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. wpłynęło pismo P. O., w którym zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie jakiego rodzaju pomoc stanowi rozłożenie zadłużenia na raty oraz udzielenie informacji dotyczących zasadności dostarczania przez niego dokumentów dotyczących pomocy publicznej oraz opłacenia kosztów upomnień egzekucyjnych i należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne.
Pismem z dnia 28 lutego 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. poinformował skarżącego, że kwestie związane z pomocą publiczną reguluje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), która odwołuje się do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (Dz. U. UE C 306 z dnia 17 grudnia 2007 r.) oraz szeregu rozporządzeń Rady i Komisji Unii Europejskiej. Wyjaśniono również, że pomocą publiczną jest korzyść finansowa udzielana przedsiębiorcy przez państwo lub ze środków państwowych i może ona przybierać różnorodne formy, przy czym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może udzielać pomocy publicznej m.in. w formie rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Przedstawiono również i szczegółowo opisano jakie rodzaje pomocy publicznej może udzielić Zakład oraz wskazano, że przedsiębiorca winien we wniosku określić rodzaj i przeznaczenie pomocy o którą się ubiega.
Jednocześnie w zakresie uregulowania kosztów upomnień i egzekucyjnych wyjaśniono, że obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia powstaje z chwilą ich doręczenia, zaś obowiązek opłacenia kosztów egzekucyjnych następuje z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Nadmieniono również, że w przypadku, gdy przed wpływem wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek prowadzone było postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału, dodatkowym warunkiem udzielenia ulgi jest zapłata, rozłożenie na raty lub umorzenie kosztów egzekucyjnych. Ponadto ponownie szczegółowo poinformowano o wyłączeniu z udzielenia ulgi należności z tytułu składek, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z uwagi na fakt, iż zobowiązany w wyznaczonym terminie nie uregulował należności nie podlegających uldze oraz nie dokonał wpłat kosztów egzekucyjnych poinformowano, że wniosek o rozłożenie na raty z dnia 28 grudnia 2011 r. pozostał bez rozpatrzenia.
Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 8 marca 2012r.
W dniu 27 marca 2012 roku P. O. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skierowane do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podniósł, iż w dniu 20 grudnia 2011 roku wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Do dnia 27 marca 2012 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie rozpatrzył wskazanego powyżej wniosku. Podkreślił, iż wniosek został złożony w ramach pomocy dla przedsiębiorców i nie stanowi to ani pomocy publicznej ani pomocy de minimis.
W piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 roku, stanowiącym odpowiedź na zażalenie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż prośba skarżącego o zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. do rozpatrzenia wniosku z dnia 28 grudnia 2011 roku w dodatkowym terminie jest bezzasadna, z powodu nieopłacenia w terminie do dnia 7 lutego 2012 roku należności z tytułu składek niepodlegających uldze oraz kosztów egzekucyjnych. Pismem z dnia 28 lutego 2012 roku skarżący został poinformowany o pozostawieniu wniosku z dnia 28 grudnia 2011 roku bez rozpatrzenia.
W dniu 24 kwietnia 2012 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. Wniósł o zobowiązanie Zakładu Społecznych I Oddział w Ł. do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 grudnia 2011 roku w terminie 1 miesiąca. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołując się do treści art. 64 § 2 k.p.a. wskazał, iż organ pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia nie wskazał podstawy prawnej wezwania do przedłożenia dodatkowych dokumentów i braków formalnych, które spowodowały pozostawienie podania bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga P. O. jest niedopuszczalna.
Właściwość sądów administracyjnych została określona w art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153 poz.1270). Zgodnie z treścią art.3 § 1 wymienionej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.3 § 2 cytowanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie
- 4. inne niż określone w pkt.1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a.) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego
- 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt.1-4a.
Z wymienionego przepisu wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4a artykułu 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Nadto dotyczy to tylko tych spraw, które podlegają kognicji sądów administracyjnych.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku P. O. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia czy sprawa o rozłożenie tych należności na raty należy do właściwości sądów administracyjnych.
Należy zaznaczyć, iż, zasadą jest, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji RP. W myśl bowiem art.177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z treścią art.184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.
Z przepisu art.177 Konstytucji wynika domniemanie, iż wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.
Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej ppsa). Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto na mocy art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z przepisów ustaw z 25 lipca 2002r. i 30 sierpnia 2002r. wynika, iż to sądy administracyjne a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 205 z 2009r. poz.1585 z późn. zm.) oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
Z uregulowań zawartych w ustawie z 13 października 1998r. wynika, że postępowanie prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 - 71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 usus) i Zakład wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 usus).
Mimo, iż postępowanie prowadzone przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 usus, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw. Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 usus. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art.83 ust.4 ustawy jest enumeratywne. W tych właśnie sprawach właściwe są sądy administracyjne.
Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 usus wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 usus. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym.
Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 ustawy zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 usus, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna.
Zaznaczyć należy iż wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 usus spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w tej sprawie sądy administracyjne nie są właściwe.
Zgodnie z treścią art.1 Kodeksu postępowania cywilnego kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).
Z wymienionego przepisu wynika, iż sprawami cywilnymi są również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz "inne sprawy", o których mowa w art.1 kpc, które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to czy będzie to sprawa cywilna czy administracyjne, nie będzie miał znaczenia. Takim przepisem szczególnym jest art.83 ust.1 i 2 ustawy z 13 października 1998r., który stanowi lex specialis w stosunku do art.3 § 2 p.p.s.a. i co do zasady wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07).
Reasumując tę część rozważań sąd uznał, iż do właściwości sądów powszechnych należą generalnie wszystkie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych z wyjątkiem tych jakie wymieniono w przepisie art. 83 ust.4 ustawy z 13 października 1998r. dla których właściwy jest sąd administracyjny. W tym ostatnim przepisie nie wymieniono spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Oznacza to, iż sprawy o rozłożenie na raty takich należności nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Pogląd, iż sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach dotyczących rozłożenia na raty należności z tytułu składek wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniach z 28 listopada 2011r. w spr. III SA/Gl 1318/11 i z 13 lutego 20112r. w spr. I SA/Gl 197/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 11 stycznia 2010r. w spr. V SA/Wa 1814/09. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.
Sporna natomiast pozostaje kwestia w jakiej formie prawnej winien zostać rozstrzygnięty wniosek o rozłożenie na raty należności na z tytułu składek w sytuacji gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnia takiego wniosku. Chodzi tu problem czy ZUS winien wydać wówczas decyzję odmawiającą rozłożenia należności na raty. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest rozbieżne. Niektóre sądy stoją na stanowisku, iż w takim przypadku ZUS winien wydać decyzję (wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2006r. w spr. III SA/Wa 1009/06, wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2009r. w spr. I SA/Po 1477/08, postanowienie WSA w Gliwicach z 13 lutego 20112r. w spr. I SA/Gl 197/12) a niektóre sądy uznają iż, brak jest podstaw do wydawania decyzji w takich przypadkach (postanowienie WSA w Warszawie z 11 stycznia 2010r. w spr. V SA/Wa 1814/09 postanowienia WSA w Gliwicach z 28 listopada 2011r. w spr. III SA/Gl 1318/11).
W niniejszej sprawie sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania tego problemu. Przedmiotem skargi jest bowiem bezczynność ZUS-u w przedmiocie rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek zaś sprawy takie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Wobec tego, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, na podstawie art.58 § 1 pkt.1 p.p.s.a., sąd odrzucił skargę P. O. ał