Uzasadnienie
2 grudnia 2022 r. T.Z. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Bełchatów (dalej: organ) w sprawie rozpoznania wniosku o wykonanie zjazdu z drogi gminnej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bełchatów wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że 25 października 2022 r. do Urzędu Gminy Bełchatów wpłynął wniosek skarżącego o wykonanie zjazdu z drogi gminnej nr ewid. [...] obręb P., gm. B. oraz wytyczenie geodezyjne drogi dojazdowej celem umożliwienia dojazdu do nieruchomości rolnej, stanowiącej własność skarżącego. W ocenie organu, powyższy wniosek skarżącego nie dotyczył sprawy z zakresu administracji publicznej, albowiem droga, z której wykonania zjazdu żąda wnioskodawca (tj. działka nr [...] obr. [...] P.) nie stanowi drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną powszechnego korzystania, o czym Wójt Gminy Bełchatów poinformował wnioskodawcę w odpowiedzi na jego wniosek 24 listopada 2022 r. Działka, na którą miałby zostać wykonany zjazd z działki nr [...] nie stanowi przy tym własności wnioskodawcy, lecz własność Gminy Bełchatów.
Na działce tej ustanowiona jest na rzecz nieruchomości wnioskodawcy (działki nr [...]) służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu, przegonu i przejazdu przez działki nr [...], [...], [...] i [...] i to z tej służebności, a nie z przepisów prawa publicznego wnioskodawca wywodzi swoje żądanie. Co więcej, służebność ta jest przedmiotem powództwa Gminy Bełchatów przeciwko T.Z. o zniesienie służebności. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Bełchatowie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I C 472/21, powództwo Gminy zostało oddalone. Wyrok ten jest nieprawomocny, gdyż toczy się postępowanie apelacyjne w tej sprawie. W akcie notarialnym z 29 listopada 2019 r. sporządzonym pod numerem rep. [...] ustanowiono nieodpłatną, nieograniczoną w czasie służebność gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...], tj. na rzecz nieruchomości skarżącego polegającą na prawie przechodu, przegonu i przejazdu przez działki stanowiące własność Gminy Bełchatów nr [...], [...], [...] i [...] pasem o szerokości pięciu metrów, biegnącym od drogi gminnej, wewnętrznej (działka nr [...]) kolejno przez działki gminne, aż do działki nr [...], w celu dostania się do działki uprawnionej skarżącego.
Umowa ustanowienia służebności, wskazana powyżej, nie obliguje właściciela nieruchomości obciążonej do jakichkolwiek działań organizacyjnych i budowlanych, a jedynie do znoszenia prawa przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz działki [...]. Obowiązek ten Gmina przez cały czas respektuje. Organ podkreślił, iż służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej (art. 228 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego; Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.). W sytuacji gdy nie ma odrębnej regulacji umownej, obowiązek utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej (wynika to z art. 289 § 1 k.c.). Organ podkreślił, że przepis odnosi się do "urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności", jeśli są potrzebne (utwardzenie drogi), jak i późniejszego ich utrzymywania w należytym stanie, stosownie do sposobu korzystania z drogi i przeznaczenia nieruchomości władnącej oraz obciążonej.
Organ zwrócił również uwagę, że skarżący posiadał wpis ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] P., gm. B., oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] - nieodpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu, przegonu i przejazdu przez działkę nr [...] o obszarze 0,1078 ha na całej jej długości i szerokości, w celu dostania się od działki uprawnionej do drogi gminnej, wewnętrznej nr [...] wraz z prawem przeprowadzenia przez działkę nr [...] do działki uprawnionej nr [...] przyłączy energii elektrycznej i wodnokanalizacyjnej oraz wszelkich innych mediów wraz z prawem wstępu na działkę obciążoną celem dokonania napraw, czy usunięcia awarii. Prawa tego skarżący zrzekł się w celu zachowania służebności na działkach gminnych, tj. w celu zniweczenia powództwa Gminy w sprawie o sygn. akt I C 472/21, w toku procesu przed Sądem Rejonowym w Bełchatowie.
Skarżący podnosił w toku procesu sądowego, że przez działki gminne można przejechać, a z istniejącej służebności korzysta tylko kilka razy w roku osoba uprawiająca działkę nr [...], tj. w celach rolniczych. Zdaniem organu, opisany wyżej spór ma jednak charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny i nie powinien być rozpatrywany w trybie przepisów k.p.a. (v. postanowienie WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2007 r., II SA/Rz 714/07). Ponadto, zgodnie z art. 53 § 26 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie niniejszych rozważań należy wskazać, że zakres kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności został wyznaczony w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Centralnym problemem jest ocena, czy niniejsza sprawa mieści się w zakresie ww. regulacji.
Problematyka ta była już podnoszona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3167/18, że bezczynność w odmowie uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Jak przyjął NSA w powyższym postanowieniu z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3167/18, zarówno w sytuacji objętej regulacją art. 29 ust. 1, jak i ust. 2 u.d.p. konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Sprawą administracyjną jest sprawa poddana kognicji organu administracyjnego, którym jest organ administracji państwowej bądź samorządowej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym. Cechuje je wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa, umocowanie do stosowania środków władczych i w zakresie przyznanych kompetencji. Jej przedmiotem jest materia o charakterze indywidualnym rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.
Ustalenie, iż sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. jest sprawą administracyjną skutkuje, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Nietrafnie Wójt Gminy Bełchatów przyjmuje, że wykonanie zjazdu z drogi gminnej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Należy w tym miejscu przytoczyć fragment wyroku NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20, w którym stwierdził, iż należy zgodzić się, że wykonanie obowiązku z art. 29 ust. 2 u.d.p. ma charakter czynności materialno-technicznej, polega na podjęciu faktycznych działań, skutkujących budową lub przebudową zjazdu. Gdy zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania.
Natomiast gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji, co chroni interes prawny właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg. Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione konstrukcją całego przepisu art. 29 u.d.p. oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed zaniechaniem jego realizacji.
Naturalnie sąd nie przesądza, jaką decyzję powinien podjąć Wójt Gminy Bełchatów, nie to jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, powinna ona się zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym wypadku podmioty prywatne, takie jak skarżący T.Z., byłyby pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.
Niezależnie jednak od powyższych rozważań, sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Celem złożenia ponaglenia jest wyczerpanie środków zaskarżenia i umożliwienie załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Droga sądowa jest zatem dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto, na gruncie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a., strona ma prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w powyższym przepisie (pkt 1 - bezczynność), bądź kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 - przewlekłość). Tym samym, złożenie skargi na bezczynność, czy też przewlekłość organu jest możliwe dopiero po wniesieniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarga skarżącego w sprawie bezczynności Wójta Gminy Bełchatów w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi gminnej nie została poprzedzona złożeniem ponaglenia w tym zakresie, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., zobowiązany był do odrzucenia skargi, o czym orzeczono w postanowieniu.
k.ż.