Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 maja 2016r. J. Ł., powołując przepis art. 229 pkt 2 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 23), zwanej dalej k.p.a., wniósł do Wojewody [...] skargę na nienależyte działanie Marszałka Województwa [...] w zakresie sprawowania nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 8 sierpnia 2016r. Wojewoda [...] poinformował skarżącego, iż w wyniku rozpoznanej skargi nie stwierdził naruszenia przepisów Działu VIII k.p.a., do czego był jedynie uprawniony w przedmiotowym postępowaniu skargowym. Nie mógł natomiast zająć merytorycznego stanowiska w przedmiocie skargi, odnoszącym się do prawidłowości nadzoru Marszałka Województwa [...] nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy.
Wobec tego J. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie skargi z dnia 27 maja 2016r. na działanie Marszałka Województwa [...], która to bezczynność w ocenie skarżącego przejawia się w braku merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi.
W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując na jej niedopuszczalność ewentualnie, w sytuacji uznania przez sąd skargi za dopuszczalną wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Powołany przepis określa przesłanki dopuszczalności skargi, przy czym przesłanki te mogą być ujmowane w szerokim i wąskim znaczeniu. W pierwszym przypadku przez dopuszczalność skargi należy rozumieć spełnienie przez skargę wymogów formalnych jako pisma procesowego czy zachowanie terminu, w wąskim znaczeniu natomiast przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju działalności (formy działania) organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki sensu stricto to dwa najistotniejsze elementy postępowania sądowoadministracyjnego, mające czysto materialny charakter. Z uwagi na ich merytoryczny charakter ustawodawca nie przewiduje możliwości konwalidowania skargi, jeśli jest ona niedopuszczalna.
W każdym więc przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n. czy J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116). Do warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi należy złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 i art. 5 p.p.s.a., wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, wniesienie skargi przez podmiot uprawniony, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia.
W niniejszej sprawie J. Ł. wniósł skargę na bezczynność Wojewody[...], polegającą na braku merytorycznego rozpatrzenia wniesionej przez stronę skargi na działanie Marszałka Województwa [...]. Skarga ta, na co wskazuje sam skarżący, wniesiona została na podstawie art. 229 pkt 2 w zw. z art. 227 k.p.a., a więc trybie działu VIII zatytułowanym Postępowanie w sprawie skarg i wniosków ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Tak zakreślony przedmiot skargi, a w konsekwencji i postępowania sądowoadministracyjnego, nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzycielka o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z powyższych przepisów wynika, że nie każde działanie/czynność/opieszałość organu, jak i niemalże każda oddzielna, pojedyncza (wyodrębniona z szeregu działań) czynność organu podlega kontroli sądów administracyjnych. Przedmiotem kognicji sądu administracyjnego mogą być jedynie takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998r., II SA 1155/97, ONSA nr 2 z 1999r., poz. 51). Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej.
Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Z powyższego wynika, iż kontrola sądów administracyjnych nie obejmuje wszystkich form działania administracji publicznej, lecz tylko te, w których organ administracji publicznej korzysta z władztwa, a zakres przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi należy co do zasady wyznaczać przez wskazaną w art. 1 p.p.s.a. definicję sprawy sądowoadministracyjnej.
Zważywszy na powyższą regulację prawną podnieść należy, że pismo Wojewody [...] z dnia 8 sierpnia 2016r. nie zawiera – jak dowodzi jego analiza – żadnego władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach skarżącej, nie kształtuje ono w żaden sposób nowej sytuacji prawnej skarżącego. Z pisma tego wynika bowiem, że dotyczyło ono skargi skarżącego na nienależyte działanie Marszałka Województwa [...], a skarga ta została przez organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o zgromadzony w tym postępowaniu materiał uznana za bezzasadną.
Tym samym Wojewoda [...] nie stwierdził nieprawidłowości w działaniu Marszałka Województwa [...]. Jednocześnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że procedując w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie jest uprawniony do merytorycznej oceny poprawności działalności Marszałka Województwa [...] w sprawie z zakresu zadań administracji rządowej, wymienionych w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 627 ze zm.). Również z treści skargi skarżącego z dnia 27 maja 2016r. bezspornie wynika, że została ona wniesiona w oparciu o przepisy powołanego Działu VIII k.p.a. Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie może zaś być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uregulowana w tym przepisie instytucja skargi powszechnej jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego.
Działania podejmowane przez organ w tym postępowaniu nie mają na celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, a tym samym nie przybierają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Ocena prawidłowości prowadzenia przez organy tego postępowania skargowego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999r., III SAB 7/99; postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2013r., I OSK 960/13; postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2013r., I OSK 2621/13; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013r., II OSK 2783/13, www.cbois.nsa.gov.pl). Konsekwencją stwierdzenia powyższej okoliczności jest brak kognicji sądu administracyjnego do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w zakresie wskazanego w skardze pisma Wojewody [...] z dnia 8 sierpnia 2016r.
W następstwie powyższego wskazać należy, że skoro niedopuszczalnym jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na pismo z dnia 8 sierpnia 2016r., to tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność Wojewody [...] w powyższym w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.
d.j.