Uzasadnienie
T. G. wniósł w dniu 7 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w sprawie [...] wskutek postanowienia z dnia 26 kwietnia 2010 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego między działką [...], obręb [...], [...], własność skarżącego, a działką [...] własność p. W., w przedmiocie:
1/ nieuzupełnienia akt postępowania dokumentami rozstrzygającymi w sprawie, za wnioskami dowodowymi strony z: 31.07.2013 r., 5.04.2014 r., 20.04.2014 r., 22.05.2014, 24.05.2014 r. 2/ ustalenia stanu ewidencyjnego i prawnego za wnioskami strony z 20.04. 2014 r., 3/ niedopełnienia czynności naruszenia prawa za wnioskami strony z 24 i 26.05.2014 r. 4/ niedopełnienia zaniechania czynności usunięcia braków postępowania za wnioskami strony z 13 i 16.06. 2014 r. i 2.07.2014 r.
W piśmie procesowym z dnia 15 sierpnia 2014 r. skarżący sprecyzował przedmiot skargi wyjaśniając, że złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w sprawie [...] dotyczącej rozgraniczenia działki nr ewid. [...] własność skarżącego i działki [...]. W kolejnym piśmie z dnia 27 października 2014 r. wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że po wpłynięciu skargi postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka numer [...] położoną w obrębie [...], a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie [...], miasta [...] wszczęte postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. znak [...] zostało zakończone decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r. znak [...]. Wobec powyższego zdaniem organu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe co uzasadnia wniosek o jego umorzenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostały zaniechane czynności opisane w skardze. Na złożone pisma skarżący otrzymywał szczegółowe odpowiedzi. Mimo wezwań organu nie składał dokumentów, które wskazywał w swoich pismach. Nie wyjaśniał także w czyim są posiadaniu i czego dotyczą wskazane w nich oznaczenia. Również nie określał celu badania treści tych dokumentów, o co organ zwrócił się w pismach z 26 sierpnia 2013 r. i 25 czerwca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowień (na które służy zażalenie, kończących postępowanie administracyjne lub rozstrzygających sprawę co do jej istoty) bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednak o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny.
W konsekwencji, uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżący spełnił wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący w dniu 4 lipca 2014 r. wniósł do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta [...].
W ocenie Sądu spełnienie przez skarżącego warunku formalnego warunkującego skuteczność wniesienia skargi do sądu nastąpiło, pomimo upływu bardzo krótkiego okresu od wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia (4 lipca 2014 r.) do wniesienia skargi do sądu (7 lipca 2014 r.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w wydawanych orzeczeniach, iż nie ma znaczenia jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie.
Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów, złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego.
Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia (v. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, postanowienie NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2367/14, publ. Baza Orzeczeń CBOIS).
Przypomnieć należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Burmistrz Miasta [...] pozostawał w sprawie bezczynny. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek E., S. i M. W. postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. Decyzję w przedmiocie rozgraniczenia wydano w dniu 4 sierpnia 2014 r.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wydanie decyzji w dniu 4 sierpnia 2014 r. wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Niniejsze postępowanie stało się więc w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (publ. ONSAiWSA 2009/4/63).
Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. I OSK 2443/12, z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2626/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS).
Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Zauważyć należy, iż każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też rażących naruszeń prawa. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. znaczny wpływ miała postawa skarżącego w trakcie prowadzenia postępowania przez organ. Złożył on kilkadziesiąt pism zawierających wnioski dowodowe, krytyczną ocenę działań organu oraz odwołania od niemal wszystkich orzeczeń wydawanych w toku postępowania.
Organ w takich przypadkach zobowiązany był odpowiadać na złożone pisma i nadawać bieg każdemu z wniesionych odwołań. Powyższe czynności były pracochłonne i przedłużały postępowanie w sprawie. Ponadto skarżący nie reagował na pisma organu wzywające go do złożenia posiadanej dokumentacji. Np. wezwany pismem z dnia 10 lutego 2011 r. do dostarczenia wszystkich posiadanych dokumentów oraz map związanych z budową budynków oraz udzielenia informacji dotyczącej roku budowy ogrodzenia – odniósł się do tego pisma pismem z dnia 20 lutego 2011 r., w którym zażądał wstrzymania prac związanych z ujawnieniem granicy działki. Do pisma nie dołączył żądanych przez organ dokumentów.
Skarżący także przyczynił się do przedłużenia postępowania, wnosząc skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1178/11. Także od tego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok sądu I instancji uprawomocnił się dopiero w dniu 12 lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej akta sprawy zostały zwrócone Burmistrzowi Miasta [...] w dniu 31 marca 2014 r. Gdy akta sprawy znajdowały się już w organie administracji skarżący składał kolejne liczne wnioski dowodowe, wymagające w każdym przypadku dokonania ich analizy przez organ, a następnie powiadomienia strony o podejmowanych w sprawie czynnościach.
Z powyższych względów nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę wymienione wyżej okoliczności należało orzec jak w sentencji.