Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w sprawie dokonania czynności zatwierdzenia organizacji ruchu celem ustawienia znaku drogowego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu 22 grudnia 2016 r. złożyła wniosek o ustawienie znaku drogowego B-36 na odcinku ulicy A w Ł. od ulicy B do ulicy C. W odpowiedzi organ zwrócił się o przedstawienie opinii Rada Osiedla A dotyczącej wniosku o ustawienie znaku. Strona wyjaśniła, że w dniu 16 sierpnia 2017 r. Rada Osiedla przedstawiła pozytywną opinię dotyczącą ustawienia znaku, lecz nie uczyniła tego w formie uchwały. Organ ponownie wskazał, że wymagane jest przedstawienie stanowiska Rady Osiedla w formie uchwały.
Natomiast Rada Osiedla w piśmie z dnia 14 listopada 2017 r. wskazała, że jest jedynie ciałem doradczym i podjęcie uchwały nie jest możliwe. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące konieczności przedstawienia uchwały Rady Osiedla. Strona wyjaśniła, że sprawa ustawienia znaku drogowego trwa już 18 miesięcy, a nie ma żadnych podstaw do przedłużania załatwienia wniosku ze względu na braki formalne.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądowe dopuszcza skargę na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Zdaniem organu nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odmówił dopuszczenia M. M. wspólnika spółki cywilnej B s.c. – [...] w Ł. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika strony skarżącej, uznając, że nie należy ona do kręgu osób wskazanych w treści art. 35 § 1 p.p.s.a. Zarządzeniem z dnia 7 września 2018 r. wezwano również stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie albo nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi przez osoby upoważnione do reprezentowania Wspólnoty – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. W dniu 19 października 2018 r. braki formalne skargi zostały uzupełnione – strona skarżąca przesłała podpisaną skargę oraz uchwałę nr [...] z [...] r. o udzieleniu absolutorium Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej za okres [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca przedmiotem skargi uczyniła brak działania Prezydenta Miasta Ł. polegający na niezałatwieniu wniosku o ustawienie znaku drogowego B-36.
Wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.) zawiera zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządom dróg, a o tym, kto sprawuje zarząd nad określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.). Według zaś art. 19 powołanej ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
W ocenie Sądu zarzucana w skardze bezczynność organu dotycząca, ogólnie mówiąc, postawienia znaku drogowego nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W orzecznictwie bowiem jednolicie przyjmuje się, że ustawienie lub usunięcie znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno- technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu.
W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny prezentował takie właśnie stanowisko wskazując, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (patrz np: postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1086/12, postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 712/15, postanowienie NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1394/11, postanowienie NSA z dnia 11 października 2011r., sygn. akt I OSK 1767/11, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2003/10, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl).
Ponadto znak drogowy stanowi przykład aktu gminnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I OSK 735/10).
Kognicji sądów administracyjnych podlega więc czynność materialno–techniczna, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu, a nie czynność faktyczna polegająca na usunięciu bądź ustawieniu konkretnego znaku drogowego, która jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.
Innymi słowy skarga przysługuje na akt jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez organ. Zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym ruchem na drogach wojewódzkich zarządza marszałek województwa a na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta, z zastrzeżeniem ust. 6., który dotyczy zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Do kompetencji organów zarządzających ruchem należy m.in. zatwierdzanie organizacji ruchu. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 t.j. ze zm.).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie pojawiał się też spór dotyczący charakteru aktu zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu. Według jednego poglądu zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu stanowiło czynność materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Według drugiego poglądu, zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2) opowiedziano się za drugim z przedstawionych poglądów. Uchwala stwierdza, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Reasumując, ponieważ na czynność postawienia lub usunięcia znaku drogowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. w tym przedmiocie nie wydaje się decyzji, postanowienia i nie jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym samym na zaniechanie organu w zakresie postawienia znaku lub jego usunięcia, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie przysługuje też do sądu administracyjnego skarga na bezczynność.
Skoro zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i nie przysługuje skarga na bezczynność organu w sytuacji braku jego wydania, to skarga w tym zakresie nie jest dopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu.
Podobnie, jeżeli chodzi o czynność zarządcy drogi polegającą na ustawieniu znaku drogowego, w tym przypadku również nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. działając w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.
P.K.