Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 7 grudnia 2005 r., sygn. akt III SAB/Łd 35/05

Uzasadnienie

III SAB/Łd 35/05

W dniu [...] A. K. złożyła zażalenie na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie niewydania decyzji, do czego, w ocenie skarżącej, organ był zobowiązany w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt 3II SA/Łd 831/03. Skarżąca zarzuciła ponadto niewykonanie punktu drugiego sentencji wyroku, w której Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku. Tymczasem w opinii A. K. decyzja jest nadal wykonywana czego skutkiem są tkwiące nadal w polu skarżącej słupki rozgraniczające jej nieruchomość od nieruchomości sąsiada.

Pismem z dnia [...] zank [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uznał zażalenie A. K. na bezczynność Starosty [...] za bezpodstawne. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uwzględnił zawarte w piśmie z dnia [...], wyjaśnienia organu I instancji w zakresie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, który przedstawia się następująco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 września 2004r., sygn. akt 3 II SA/ Łd 831/03, w sprawie skargi Pani A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina Z. w zakresie danych opisowych i graficznych, dotyczących nieruchomości opisanych w jednostce rejestrowej nr [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.

Podstawą uchylenia obu decyzji była okoliczność, iż strony (spadkobiercy S. K.) bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy piśmie z dnia [...] przekazał kopię wyroku wraz z aktami sprawy Staroście Z. celem podjęcia dalszych działań przez organ I instancji zgodnie z sentencją i uzasadnieniem wyroku.

W dniu [...], na podstawie Postanowienia [...] Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] organ prowadzący ewidencję gruntów wprowadził zmianę w części opisowej ewidencji gruntów dotyczącą właściciela nieruchomości oznaczonej nr działki [...], obręb O. obejmującą wszystkich spadkobierców S. K..

Dnia 22 września 2004r. weszła w życie ustawa z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2004 r., Nr141, poz. 1492). W art. 2 tej ustawy zostały wprowadzone zmiany do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.W szczególności dodano art. 24a, w którym uregulowano postępowanie związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

W związku z powyższym przestał obowiązywać przepis § 42 ust, 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200lr. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Z 2001 r., Nr 38, poz. 454), regulujący poprzednio tryb postępowania w sprawie zatwierdzania operatu modernizacyjnego, będący podstawą prawną wydania przez Starostę Z. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Po otrzymaniu akt sprawy od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Starosta Z. na podstawie art. 24a ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłożył projekt operatu opisowo- kartograficznego dla obrębu O. w zakresie jednostki rejestrowej nr [...] (będącej własnością spadkobierców S. K.) do wglądu osób zainteresowanych w dniach od 29 marca do 18 kwietnia 2005 r. O terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, zgodnie z art. 24a ust. 5,Starosta poinformował, wywieszając tą informację na tablicach ogłoszeń: Starostwa w dniach od 9 marca do 6 kwietnia 2005r., oraz Urzędu Gminy Z. w dniach od 11 do 29 marca 2005r. Informację tą opublikowano również w "Gazecie Wyborczej " z dnia [...].

W okresie wyłożenia projektu operatu opisowo- kartograficznego dla obrębu O. w zakresie jednostki rejestrowej nr [...] osoby zainteresowane nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń i uwag do tego projektu.

W tej sytuacji stosowanie do przepisu art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 137 z dnia 11 maja 2005 r. informację, że projekt operatu opisowo - kartograficznego dla obrębu O. w zakresie jednostki rejestrowej nr [...] stał się operatem opisowo- kartograficznym.

Zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji Strony postępowania w ustawowym terminie nie zgłosiły zarzutów do opublikowanego projektu.

Natomiast w kwestii znajdującego się w terenie punktu granicznego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że punkt ten w postaci betonowego słupka został zastabilizowany w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...], a nie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zatwierdzonej uchyloną przez WSA w Łodzi decyzją Starosty Z. Wobec powyższego stanowiska A. K. legitymująca się pełnomocnictwem do występowania w sprawie również w imieniu pozostałych spadkobierców tj. K. J., S. K. i J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty Z. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uzasadniając wniesioną skargę niewydaniem przez organy administracji decyzji, do czego organy były zobowiązane wyrokiem WSA z dnia 23 września 2004 roku sygn. akt 3 II SA/Łd 831/03.

Starosta Z. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...], skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. będące odpowiedzią na wniesione przez skarżącą zażalenie. Dodatkowo podniesiono, że zarzut skarżących w obecnym postępowaniu (modernizacji ewidencji) w kwestii spornej granicy, której stabilizacja nastąpiła w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej w roku 2001 jest nietrafny. Spór w tym zakresie może być rozstrzygany w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym.

Równocześnie wyjaśniono, że zgodnie z § 55 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) modernizacja ewidencji gruntów to zespół działań technicznych i administracyjnych podejmowanych w celu uzupełnienia i modyfikacji istniejących baz danych ewidencyjnych do wymagań określonych w tym rozporządzeniu. Jak stanowi § 36 pkt 2 Rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w celu podziału nieruchomości.

Natomiast zgodnie z § 39 Rozporządzenia spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków i w razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek wykonuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym przypadku przyjęto granicę wynikającą z operatu podziałowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2005 roku sygn. akt III SAB/Łd 32/05.

Przechodząc do oceny wniesionej skargi na bezczynność Starosty Z. godzi się podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy, w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W tym kontekście skarga A. K. nie jest uzasadniona. Nie można bowiem organowi przypisać bezczynności w sytuacji, gdy na skutek zmiany stanu prawnego zmianie uległ tryb postępowania, a organ podjął wszelkie czynności wynikające ze zmienionego trybu i zastosował się tym samym do obowiązujących przepisów prawa.

Faktem jest, że WSA wyrokiem z dnia 23 września 2004 roku sygn. akt 3 II SA/Łd 831/03 uwzględnił skargę A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. wydaną w tym przedmiocie, podnosząc wadliwość prowadzonego przez organy geodezyjne postępowania, w którym bez własnej winy nie brały udziału wszystkie strony tego postępowania. W tej sytuacji organ administracji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron i wydania ewentualnej decyzji dla wszystkich stron postępowania. Taka sytuacja miałaby miejsce gdyby nie okoliczność, że od 22 września 2004r. zmienił się stan prawny w zakresie trybu postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

W świetle dodanego na podstawie art. 2 ustawa z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2004 r., Nr141, poz. 1492). art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego(t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 100 poz. 1086 ze zm.):

1.Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

2.Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

3.Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.

4.Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego.

5.Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.

6.Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.

7.Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.

8.Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa.

9.Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.

10.O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

11.Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.

12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków."

Badając zastosowanie obowiązujących przepisów prawa Sąd stwierdza, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można organowi administracji przypisać bezczynności przy jej załatwianiu. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania prowadzonego po wyroku WSA z dnia 23 września 2004 roku opisany w cytowanym wyżej art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne tryb postępowania został zachowany.

W dniu 9 września 2002 roku Starosta Z. poinformował, o wszczęciu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu: O., J. w gminie Z., polegającego na opracowaniu mapy ewidencyjnej gruntów i budynków w postaci cyfrowej. Przedmiotowe ogłoszenie wywieszono na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w Z. w dniach od 9 do 30 września 2002 roku. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym tak wszczęte postępowanie kończyło się wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków. Po zmianie stanu prawnego tj. od dnia 22 września 2004 roku po wszczęciu postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24a ust. 4 Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego.

Z akt sprawy wynika, że projekt operatu opisowo- kartograficznego dla obrębu O. w zakresie jednostki rejestrowej nr [...] (obejmującej działke [...] będącej własnością spadkobierców S. K.) wyłożono do wglądu osób zainteresowanych w dniach od 29 marca do 18 kwietnia 2005 r. O terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego wraz z pouczeniem o możliwości zgłaszania uwag, zgodnie z art. 24a ust. 5,Starosta poinformował, wywieszając tą informację na tablicach ogłoszeń: Starostwa w dniach od 9 marca do 6 kwietnia 2005r., oraz Urzędu Gminy Z. w dniach od 11 do 29 marca 2005r. Informację tę opublikowano również w "Gazecie Wyborczej " z dnia [...].

W okresie wyłożenia projektu operatu opisowo- kartograficznego dla obrębu O. w zakresie jednostki rejestrowej nr [...] osoby zainteresowane nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń i uwag do tego projektu.

W tej sytuacji stosowanie do przepisu art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 137 z dnia 11 maja 2005 r. informację, że projekt operatu opisowo - kartograficznego dla obrębu O. w zakresie jednostki rejestrowej nr [...] stał się operatem opisowo- kartograficznym.

Zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji Strony postępowania w ustawowym terminie nie zgłosiły jednak zarzutów do opublikowanego projektu operatu.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu przesłanek bezczynności. Twierdzenie skarżącej, że organ był zobowiązany do wydania decyzji w świetle wyroku WSA z dnia 23 września 2004roku nie jest trafne. Wobec ustalonego w sprawie obowiązującego stanu prawnego, organy geodezyjne nie mają obowiązku wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu ewidencyjnego po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków i doręczenia jej wszystkim zainteresowanym. Na podstawie obowiązujących przepisów starosta rozstrzyga w drodze decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów dotyczących danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym tylko w przypadku zgłoszenia takich zarzutów w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący zgłaszali zarzutu w ustawowym terminie i oceny tej nie może zmienić fakt, iż skarżąca twierdzi, że poprzednio złożona skarga jest dowodem na to, że nie zgadza się z ustaleniami tego operatu.

Godzi się w tym miejscu podnieść, iż skarżąca w każdym czasie może zgłosić takie zarzuty. Niedotrzymanie 30-dniowego terminu, o którym mowa wyżej nie zamyka bowiem drogi do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 24a ust. 12 cytowanej ustawy, w świetle którego zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

Na marginesie sprawy godzi się przypomnieć, że kwestią sporną jest przebieg granicy między działką skarżących oznaczoną numerem [...], a działką [...] i [...]. Już w wyroku z dnia 23 września 2004r. sygn. akt 3II SA/Łd 831//03 WSA zajął stanowisko, że organy prowadzące ewidencję gruntów nie były władne rozstrzygnąć o kwestii przebiegu spornej granicy. Spór w tym zakresie ma charakter sporu granicznego i może być rozstrzygnięty wyłącznie w postępowaniu o rozgraniczenie. Należy zauważyć, że postępowanie to prowadzone jest w oddzielnym trybie uregulowanym w Rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W postępowaniu ewidencyjnym organy prowadzące ewidencje rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez organy orzekające.Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać uprawnień do gruntu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić swoich praw właścicielskich czy też uprawnień do władania nieruchomością.