Uzasadnienie
19 listopada 2020 r. V. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [..] w sprawie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
18 lutego 2020 r. V. M. złożył do Wojewody [...] wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy na rzecz przedsiębiorstwa działającego w obrocie gospodarczym firmą A Sp. z o. o., na stanowisku starszego pracownika produkcji.
Organ pismem z 18 lutego 2020 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) wezwał cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych, tj.: do osobistego stawiennictwa celem pobrania odcisków linii papilarnych, wskazując stronie termin wypadający na dzień 26 marca 2020 r. Tutaj należy podkreślić, że okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. terminy postępowań administracyjnych uległy zawieszeniu, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 568).
W kolejnym etapie postępowania organ, za pośrednictwem wezwania telefonicznego wyznaczył skarżącemu na dzień 30 maja 2020 r. nowy termin uzupełnienia braków formalnych. Należy wyjaśnić, że w związku z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020, poz. 875), przywrócono bieg terminu toczącym się postępowaniom administracyjnym.
30 maja 2020 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu celem uzupełnienia ww. braków formalnych. Następnie, po ich uzupełnieniu, strona odebrała w siedzibie organu 30 maja 2020 r. pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Organ w treści ww. zawiadomienia, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedno Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), wyznaczył skarżącemu przewidywany termin zakończenia sprawy wypadający na dzień 31 sierpnia 2020 r. Ponadto skarżący został pisemnie wezwany do uzupełnienia akt sprawy o ważne oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, w terminie 30 dni od dnia odbioru wezwania.
10 czerwca 2020 r. Wojewoda [...], zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił z pismem do wskazanych w treści cytowanego artykuły służb, celem ustalania czy pobyt skarżącego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Termin przekazania ww. informacji uległ przedłużeniu na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., który pismem z 19 marca 2020r. poinformował Wojewodę [...], że wydłuża termin opiniowania do 60 dni z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego. Termin opiniowania wypadał na dzień 11 sierpnia 2020 r. 16 czerwca 2020 r. skarżący załączył, za pośrednictwem operatora pocztowego, wskazane w treści wezwania z dnia 30 maja 2020 r. ważne oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy.
Wojewoda [...] pismem z 8 września 2020 r. wezwał skarżącego do uzupełniania akt sprawy o nową informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania przez cudzoziemca pracy o brak możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy na stanowisku wskazanym we wniosku, dokumenty potwierdzające spełnianie przez cudzoziemca wymagań stawianych kandydatom określonych w nowej informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy oraz ubezpieczenie zdrowotne za ostatni miesiąc, wyznaczając stronie 30 dniowy termin na uzupełnienie dokumentów. Ponadto organ w treści pisma pouczył skarżącego o ustalonej w toku postępowania przesłance stanowiącej podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu.
Organ zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył stronie nowy przewidywany termin rozpatrzenia sprawy na dzień 8 listopada 2020 r. Skarżący odebrał ww. wezwanie za pośrednictwem operatora pocztowego 22 września 2020 r.
W dniu 28 września 2020 r. skarżący uzupełnił akta sprawy o żądane dokumenty.
13 października 2020 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody [...] ponaglenie na działanie organu I instancji.
Wojewoda [...] decyzją z [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 7 lutego 2023 r. Skarżący odebrał rozstrzygnięcie 27 października 2020 r. 19 listopada 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Skarżący wniósł o:
- 1) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości 18 655,65 zł;
- 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania:
- I. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania działania organu na podstawie przepisów prawa, zaniechania stania na straży praworządności i działania w sposób niemający na względzie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, nieinformowania skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych;
- II. art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczających terminy załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu rozstrzygnięcie Wojewody funkcjonowało już w momencie złożenia skargi na bezczynność, dlatego skarga jest niedopuszczalna. Organ odwołał się do uchwały NSA z 22 czerwca 2019 r. sygn. II OPS 5/19.
W ocenie organu zasadnym jest również odniesienie się do treści art. 35 § 5 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania wystąpiły okoliczności wymienione w treści cytowanego przepisu, tj.: wymóg spełnienia przez Wojewodę [...] zasięgnięcia opinii komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Komendant Wojewódzkiej Policji w Ł., na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do organu prowadzącego sprawę o wydłużenie terminu wydania opinii do 60 dni.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020r. termin przedmiotowego postępowania administracyjnego uległ zawieszeniu, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczelnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 568).
W ocenie organu skarżący argumentując zasadność wniesionego zarzutu bezczynności nie uwzględnia czynności organu, które zostały podjęte w toku postępowania, m.in nadania stronie pisemnych wezwań z 30 maja 2020 r. oraz 8 września 2020 r., wskazujących braki w dokumentacji przedmiotowej sprawy.
Sąd z urzędu ustalił, że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji z [...], która stała się ostateczna 11 listopada 2020 r. (k. 36 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Sąd administracyjny po wpłynięciu skargi, a przed jej merytorycznym rozpoznaniem dokonuje oceny jej dopuszczalności, tj. bada, z urzędu swoją właściwość rzeczową, miejscową i funkcjonalną, bada także czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, czy nastąpiło to w terminie, czy skarga spełnia określone warunki formalne.
Stosownie do treści art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 232 5 t.j. ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z 18 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. 13 października 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda [...] 15 października 2020 r. wydał decyzję nr [...]. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 17 lutego 2023 r. Decyzję doręczono skarżącemu 27 października 2020 r. Skarżący nie wniósł od niej odwołania. Decyzja jest ostateczna od 11 listopada 2020 r. 19 listopada 2020 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Opisany stan faktyczny wskazuje, że przedmiotowa skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodać należy, że w treści uzasadnienia powołanej uchwały dokonano – w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. – zdefiniowania bezczynności organu w postępowaniu jako "stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane". Zatem bezczynność organu ma miejsce w ściśle określonym przypadku – organ, pomimo iż upłynęły przewidziane przepisami prawa terminy do wydania w sprawie rozstrzygnięcia – nie uczynił tego.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zawarty w treści art. 53 § 2b P.p.s.a. zakres czasowy wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu – należy rozumieć w kontekście trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego bezczynności organu.
Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
Sąd obecnie rozpoznający sprawę jest więc związany treścią uchwały sygn. II OPS 5/19.
W przypadku, gdy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności nie istnieje – gdyż organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej – brak jest w istocie przedmiotu oceny, która miałaby zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro bowiem organ wydał decyzję, to pozostając w zgodzie z przyjętą wyżej definicją, nie jest już bezczynny, a zatem ustał stan postępowania podlegający kontroli sądu. Należy także zaznaczyć, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, co w przypadku niniejszej sprawy osiągnięto w drodze wniesienia ponaglenia.
Wymaga zaznaczenia, że w momencie wniesienia skargi ww. decyzja Wojewody [...] z 15 października 2020 r. była już ostateczna. Z racji tej, że skargę wniesiono bezpośrednio do Sądu, a nie jak nakazuje art. 54 § 1 p.p.s.a., za pośrednictwem organu, Sąd 26 listopada 2020 r. (k.
14) przekazał skargę Wojewodzie. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z powyższym do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie znajduje zastosowania przepis art. 53 § 4 p.p.s.a., który określa, że termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W związku z powyższym za aktualny należy uznać pogląd judykatury, zgodnie z którym w przypadku wniesienia pisma zawierającego skargę do sądu zamiast do organu administracji publicznej przyjmuje się, że datą wniesienia skargi jest wówczas data nadania skargi przez sąd (który w tym wypadku zastępuje działanie skarżącego) do właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 14 maja 2014 r., sygn. II FSK 783/14, LEX nr 1460098, z 10 października 2017 r. sygn. II GZ 742/17).
W świetle powyższego, skoro 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z 15 października 2020 r. upływał w dniu 10 listopada 2020 r. (decyzję doręczono skarżącemu 27 października 2020 r.), a skargę Sąd przekazał organowi 26 listopada 2020r., należy przyjąć, że skargę wniesiono po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej. Przedmiotowa skarga w żaden sposób nie może więc mieć na celu zwalczenia stanu bezczynności w postępowaniu, ponieważ zostało ono już zakończone wydaniem decyzji ostatecznej.
Należy dodać, że skarżący nie był w żaden sposób związany terminem rozpoznania złożonego ponaglenia, albowiem warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu nie jest rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a jedynie samo jego wniesienie. Upłynął zatem czas, w którym skarżący mógł skutecznie zwalczać stan bezczynności organu w wydaniu zezwolenia na pobytu czasowy. Wobec powyższego Sąd nie mógł odnieść się merytorycznych zarzutów skargi.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie, z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu. O zwrocie uiszczonej kwoty wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i p.p.s.a. d.j.