Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2017 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło pismo H. Z. zatytułowane sprzeciw na czynności kontroli działalności gospodarczej w postępowaniu prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału ZUS w T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
W dniu 13 lipca 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania dotyczącego decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, z uwagi na to, iż przedmiotowa decyzja zależy od wyniku zagadnienia wstępnego, które toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt. SK 37/15.
Następnie w dniu 18 lipca 2017r. do organu rentowego wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...].
Decyzją z dnia [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] odnosząc się również do zarzutu niezawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając go za nieuzasadniony.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w
T. udzielił odpowiedzi na wniosek o zawieszenie postępowania, uznając ten wniosek za bezzasadny, z uwagi na to, iż kontrola działalności gospodarczej nie jest sama w sobie postępowaniem administracyjnym, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 84c ust. 16 odsyła w wąskim zakresie do stosowania k.p.a. (rozpatrzenie sprzeciwu i zażalenia na postanowienie), w szczególności zaś nie odsyła do art. 97 k.p.a. regulującego zawieszenie postępowania, w związku z czym nie zachodzi przesłanka zawieszenia zawarta wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a
H. Z. wniósł od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna.
Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1369) - dalej p.p.s.a.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na mocy art. 3 § 2 obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł sprzeciw na czynności kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. W toku postępowania skarżący wniósł o jego zawieszenie, uznając, że sprawa zależy od wyniku zagadnienia wstępnego, które toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt SK 37/15.
W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.
Gdy chodzi o zarzucaną Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych bezczynność w rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania w toku podejmowanych czynności kontrolnych wobec przedsiębiorcy, to brak jest przepisów, które nakazywałyby rozstrzygnięcie przez ten organ żądania skarżącego w trybie administracyjnym w formie decyzji, postanowienia lub innego aktu z zakresu administracji publicznej. Czynność taka nie mieści się zatem w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu.
W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejne podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organy administracji publicznej uzasadnia odsyłanie do regulacji k.p.a. zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 84 c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 t.j. ze zm.). Zgodnie z art. 84c ust. 10 ustawy "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".
W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach k.p.a. stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 tej ustawy "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie (...)". Zgodnie z art. 84c ust. 10 tej ustawy "Na postanowienie o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia".
Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa).
Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a.
Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego –odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego i co za tym idzie wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji uznać należało, że skarga na bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania w ramach czynności kontrolnych prowadzonych wobec przedsiębiorcy jest niedopuszczalna.
Zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. II GPS 3/13 "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.", a brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla uzależniania kognicji sądu administracyjnego nie od faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie od formy nadanej mu przez organ (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
O dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu można mówić wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmuje w terminie określonym w k.p.a. rozstrzygnięcia, podlegającego sądowoadministracyjnej kontroli (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 517/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.
d.j.