Uzasadnienie
29 czerwca 2026 r. S. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia.
Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi do wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia;
- 2) stwierdzenie, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi dopuścił się bezczynności w sprawie o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wnioskodawczyni działając samodzielnie złożyła w Wojewódzkim Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia.
4 września 2025r. organ został poinformowany o wstąpieniu do sprawy pełnomocnika wnioskodawczyni.
11 maja 2026 r. strona wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w związku z niewyznaczeniem terminu ustalenia poziomu potrzeby wsparcia i niewydania decyzji w terminie.
Skarżąca podkreśliła, że Zespół od momentu otrzymania wniosku, mimo upływu ponad 12 miesięcy, nie podjął żadnych działań w sprawie, w związku z czym doszło do naruszenia trzymiesięcznego terminu wynikającego z art. 6b⁴ ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 913 ze zm.). Nie został również wyznaczony termin załatwienia sprawy, zatem należy stwierdzić, iż organ pozostaje w stanie bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:
- 1) umorzenie postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego lub o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., w związku z merytorycznym załatwieniem sprawy, a tym samym umorzenie postępowania lub oddalenie wniosku zawartego w pkt 3 i 4, tj. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) w przypadku uwzględnienie skargi w zakresie bezczynności o uznanie, że bezczynność ta nastąpiła z przyczyn niezawinionych przez organ i tym samym oddalenie wniosku zawartego w pkt 4,skargi;
- 3) niezasądzanie kosztów postępowania od organu, wskazując, że sprawa została merytorycznie załatwiona, a prawa strony zabezpieczone.
Organ wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia w sprawie S. W. wpłynął do Wojewódzkiego Zespołu 4 marca 2025 r. i został zarejestrowany. Przyznał, że wnioski o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia nie są rozpoznawane w terminie ustawowym z powodu ogromnej ilości w jakiej napływają. Organ zaznaczył, że w 2024 r. wpłynęło 26028 wniosków, z których ponad 70% przeszło do rozpatrzenia na rok 2025 z powodu m. in. braków kadrowych oraz w związku z wpływem w roku 2025 ponad 15 tysięcy wniosków. Nie ulega wątpliwości, że organ nie dotrzymał ustawowego terminu załatwienia sprawy, ale zawiadomił o tym stronę. 4 marca 2025 r. wystosowane zostało bowiem do wnioskodawczyni zawiadomienie o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy, w którym organ poinformował o przyczynie zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2026 r. i pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ dopełnił zatem obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 § 1 k.p.a., chociaż również z opóźnieniem.
Analiza formalnoprawna wniosku została dokonana 9 września 2025 r. Następnie doszło do niecelowego błędu polegającego na załączeniu akt sprawy skarżącej do innego postępowania, co skutkowało brakiem jego dalszego procedowania. W związku z zaistniałym stanem faktycznym do dnia 14 maja 2026 r., czyli do chwili otrzymania ponaglenia skarżącej, Wojewódzki Zespół nie posiadał wiedzy, że sprawa nie została skierowana do rozpoznania przez skład ustalający poziom potrzeby wsparcia.
29 czerwca 2026 r. organ wystawił kolejne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin do dnia 31 lipca 2026 r. 7 lipca 2026 r. wystosowane zostało do pełnomocnika wnioskodawczyni zawiadomienie o miejscu i terminie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, w którym organ zawiadomił, że w dniu 11 lipca 2026 r. w miejscu zamieszkania skarżącej zostanie rozpatrzony jej wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Skarżąca stawiła się na posiedzenie składu ustalającego poziom potrzeby wsparcia i posiedzenie się odbyło.
Pismem z 9 września 2026 r. organ poinformował, że decyzją z 27 lipca 2026 r. ustalił skarżącej poziom potrzeby wsparcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1427 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi należy wskazać, że art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), dalej: "k.p.a." - przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przy czym warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca, pismem z 11 maja 2026 r., złożyła ponaglenie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Oznacza to tym samym, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia przyjąć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., według której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W drugiej zaś kolejności należy zaznaczyć, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy była rażąca.
Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl zaś art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Ustawodawca określił w treści art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. terminy załatwiania spraw (zarówno w I, jak i II instancji, a także w postępowaniu uproszczonym), równocześnie jednak zaznaczył - w art. 35 § 4 k.p.a. - że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Takim przepisem szczególnym, który ma zastosowanie w niniejszym przypadku, jest art. 6b⁴ ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (teks jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 913 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", który stanowi, iż wnioski, o których mowa w art. 6b³ ust. 1, art. 6b⁵ ust. 1 i art. 6b⁶ ust. 1, rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wpływu do wojewódzkiego zespołu.
Tym samym maksymalny termin na rozpoznanie wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia wynosił 3 miesiące od dnia wpływu tegoż wniosku do wojewódzkiego zespołu. Podkreślić przy tym należy, że termin ten ma charakter maksymalny, a przepis art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji, który ten termin określa, stanowi – jak już zaznaczono – przepis szczególny w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. Dla porządku wskazać jeszcze należy, iż w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność oznacza brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również brak realizacji obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia oraz niepodejmowanie innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
W rozstrzyganej sprawie z akt administracyjnych wynika, że zainicjował ją wniosek strony skarżącej z 4 marca 2025 r. Trzymiesięczny termin do załatwienia sprawy upłynął zatem w czerwcu 2025 r. Przy czym już w dniu złożenia przez stronę wniosku, zawiadomieniem z 4 marca 2025 r. poinformowano wnioskodawczynię o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2026 r. 11 maja 2026 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie, wzywając organ do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku. 29 czerwca 2026 r. organ po raz kolejny wydłużył termin załatwienia wniosku strony skarżącej, wyznaczając go do dnia 31 lipca 2026 r. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że samo zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez sąd jego bezczynności, a samo pismo informacyjne z art. 36 k.p.a. zostało wysłane dopiero po wniesieniu ponaglenia.
W tych okolicznościach bezspornym jest, że zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Ponieważ jednak, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, organ załatwił wniosek strony skarżącej, wydając 27 lipca 2026 r. decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku strony skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Podkreślić jednak należy, że likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kwalifikacji zaistniałej bezczynności sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z naruszeniem prawa w sposób oczywisty i wyraźnie sprzeczny z prawem. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu: z 14 czerwca 2018 r., II SAB/Op 48/18 i z 10 stycznia 2019 r., II SAB/Op 125/18, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie sąd uznał, że mimo stwierdzonej bezczynności brak było, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, uzasadnionych podstaw by przyjąć, że stan ten wystąpił z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W przekonaniu sądu, w sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on strony skarżącej, ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Organ podniósł bowiem, że po analizie formalnoprawnej doszło do niecelowego błędu polegającego na załączeniu akt sprawy skarżącej do innego postępowania, co skutkowało brakiem jego dalszego procedowania. Do chwili otrzymania ponaglenia Wojewódzki Zespół nie posiadał wiedzy, że sprawa skarżącej po analizie formalnoprawnej nie została skierowana do rozpoznania przez skład ustalający poziom potrzeby wsparcia.
Wskazać należy również, że organ wydał decyzję kończącą sprawę. Nadto odnotować trzeba, że z informacji przekazanych w odpowiedzi na skargę wynika bardzo wysokie obciążenia organu w zakresie ilości prowadzonych przez niego spraw oraz problemy organizacyjne. Ten gwałtowny i duży wzrost wpływających wniosków, powoduje, że organ nie jest w stanie rozpoznać ich w ustawowym terminie. Te uwarunkowania przemawiały przeciwko uznaniu, że prawo strony do terminowego uzyskania rozstrzygnięcia zostało rażąco naruszone.
Ponadto w sprawie podkreślenia wymaga także, że uzyskanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia jest pierwszym niezbędnym etapem do uzyskania świadczenia wspierającego dopiero bowiem po uzyskaniu tej decyzji istnieje możliwość złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego. Jak trafnie jednak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.) prawo do świadczenia wspierającego ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (art. 26 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy o świadczeniu wspierającym). Zgodnie jednak z art. 26 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, zostanie złożony wniosek, prawo do świadczenia wspierającego ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokona zatem wypłaty świadczenia z wyrównaniem od dnia złożenia do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia pod warunkiem złożenia przez stronę wniosku o wypłatę świadczenia w terminie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji. Tym samym okres oczekiwania na termin posiedzenia składu ustalającego poziom potrzeby wsparcia nie pozbawia możliwości uzyskania świadczenia wspierającego za ten okres, co dodatkowo czyni niezasadnym wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 215) zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę: 480 zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem.
ds