Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. K. K. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie uzasadnienia wyboru ofert w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu kultury i sztuki pt. [...]
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi.
Organ wyjaśnił również, że w dniu [...] maja 2020 r. rozpatrzył wniosek skarżącego przesyłając skarżącemu odpowiedź na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl ust. 2 powyższego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie uzasadnienia wyboru ofert w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu kultury i sztuki pt[...]
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I FSK 911/14).
O bezczynności organu można jednak mówić tylko w sytuacji, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1-4), bądź gdy dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9).
Wniesiona przez skarżącego skarga obejmuje bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o uzasadnienie wyboru ofert w ramach ogłoszonego przez Prezydenta Miasta otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu kultury i sztuki pt. [...] przeprowadzanego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 13 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688 ze zm.), dalej jako "ustawa o działalności pożytku publicznego" lub "ustawa".
Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1). Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się m.in. w formie zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy).
Zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych zostały określone w rozdziale 2 Działu II ustawy.
Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie, jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2).
W myśl art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego, organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Elementy ogłoszenia, elementy oferty oraz kryteria oceny ofert zostały określone odpowiednio w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy. Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs (art. 15 ust. 2a ustawy). Skład komisji konkursowej określa art. 15 ust. 2b-2f ustawy, przy czym w ust. 2f tego przepisu wprowadzono zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", dotyczące wyłączenia pracownika.
Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h ustawy). Każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty (art. 15 ust. 2i ustawy). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4 ustawy, po ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.
Wzór umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego został określony w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. poz. 2057), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawie o działalności pożytku publicznego. Ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego oraz umowy o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 6 ustawy określa załącznik nr 3 do rozporządzenia.
Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wskazuje, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 1 pkt 2 wzoru umowy).
W tym zakresie stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869), dalej jako "u.f.p." organ administracji publicznej – zleceniodawca – działa, jako dysponent części budżetowej (art. 151 ust. 1 u.f.p.), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1e u.f.p. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego, zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 u.f.p. oraz przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego., a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji.
W orzecznictwie wskazuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne.
Ustawa o działalności pożytku publicznego nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę postępowania konkursowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11 i z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2684/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem działania organów administracji publicznej w toku procedury konkursowej nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., nie jest możliwe również wniesienie skargi na bezczynność w tym zakresie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie było również prowadzone w trybie postępowania administracyjnego, albo do którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdowałyby zastosowanie, jak tego wymaga art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Także żadne przepisy ustaw szczególnych nie przewidują takiej kontroli.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że sprawa objęta skargą na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie uzasadnienia wyboru ofert w ramach otwartego konkursu ofert nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.