Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 lutego 2009 r. J. G., pełnomocnik M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na zalesienie gruntów rolnych. W skardze skarżący domagał się stwierdzenia naruszenia przez Starostę prawa strony do rozpoznania sprawy zezwolenia na zalesienie gruntów rolnych bez nieuzasadnionej zwłoki na skutek "wyjątkowo rażącej bezczynności w postępowaniu administracyjnym", wszczętym na wniosek skarżącego złożonym w dniu 16 maja 1998 r., do chwili obecnej nie rozpatrzony. Ponadto skarżący zażądał przyznania zadośćuczynienia w wysokości 10.000 złotych za wyrządzoną krzywdę i "uciążliwą dolegliwość psychiczną" spowodowaną opieszałym prowadzeniem sprawy przez okres ponad 10 lat, przy notorycznym przekraczaniu ustawowych terminów załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę, dołączonej na żądanie Sądu, Starosta stwierdził, iż podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. Wskazał, iż z jego upoważnienia w dniu [...] marca 2009 r. została wydana decyzja, znak [...], odmawiająca M. G. zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych, wskazanych w decyzji, stanowiących własność skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący złożył w dniu 14 kwietnia 2009 r. odwołanie.
Organ podniósł, iż ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy skarżący był informowany o braku możliwości jej załatwienia, wraz ze wskazaniem nowego terminy wydania decyzji (pismo z 4 grudnia 2008 r.). Organ podniósł także iż ze względu na zmiany prawne nie doszło do ustalenia limitu zalesień, nie było możliwości ustalenia i wypłaty ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy, a w konsekwencji organ nie mógł wydać pozytywnej dla skarżącego decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesienia badanej skargi jest ustalenie rzeczywistej woli skarżącego. Z tytułu skargi wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Starosty w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wydanie zezwolenia na zalesienie gruntów rolnych. W szczegółowych wnioskach skargi pełnomocnik skarżącego precyzuje jednak, że wnosi o stwierdzenie naruszenia przez Starostę prawa strony do rozpoznania sprawy zezwolenia na zalesienie gruntów rolnych bez nieuzasadnionej zwłoki na skutek "wyjątkowo rażącej bezczynności w postępowaniu administracyjnym" oraz o przyznanie zadośćuczynienia w wysokości 10.000 złotych za wyrządzoną krzywdę i "uciążliwą dolegliwość psychiczną" spowodowaną opieszałym prowadzeniem sprawy.
Dosłowna interpretacja treści wniosków skargi musiałaby prowadzić do wniosku, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na to, że jej przedmiot nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4a przytaczanego przepisu, czyli w sytuacjach, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia działania w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej lub pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Dosłowna treść wniosków skargi wskazuje, że pełnomocnik skarżącego odwołuje się do zupełnie innego aktu prawnego. Sformułowane żądania są zaczerpnięte z treści postanowień ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.).
Tymczasem już z samej nazwy ustawy i jej art. 1 wynika niezbicie, że ma ona zastosowanie do przewlekłości postępowania sądowego lub przygotowawczego, a nie administracyjnego. W przypadku przewlekłego załatwiania spraw przez organy administracji publicznej stronie postępowania służą środki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy skarga w zakresie żądania przyznania zadośćuczynienia za krzywdę związaną z przewlekłością postępowania przed organami administracji publicznej nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych i musi podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Dodatkowo można wskazać, że niewydanie decyzji administracyjnej w terminie ustawowym, jeżeli jest źródłem szkody majątkowej może prowadzić do powstania roszczeń odszkodowawczych po stronie poszkodowanego bezczynnością organu administracji publicznej. Jednakże podstawą tych roszczeń są przepisy Kodeksu cywilnego (art. 4171 § 3), a nie przepisy prawa administracyjnego, a właściwe do rozpoznawania tych spraw są sądy powszechne, a nie administracyjne.
Sąd dostrzega niewątpliwie, że tak długie rozpatrywanie sprawy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych jest karygodnym uchybieniem organów administracyjnych, po części tylko usprawiedliwionym zmianami stanu prawnego. Nie wpływa to jednak na ocenę dopuszczalności skargi w zakresie żądania zadośćuczynienia z tego tytułu, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpatrywania tego typu roszczeń.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę, że skarżącego reprezentuje osoba nie będąca profesjonalistą i mogąca nie mieć należytej wiedzy prawnej oraz kierując się dążeniem do skutecznej realizacja prawa do sądu, można przyjąć, że wbrew dosłownej treści wniosków, przedmiotem skargi jest w istocie bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wniosku M. G. o zezwolenie na zalesienie gruntów rolnych. Nawet jednak przy tej korzystnej dla skarżącego interpretacji treści skargi, musi być ona uznana za niedopuszczalną, aczkolwiek z innych przyczyn.
Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym ustawa pod pojęciem środków zaskarżenia rozumie w tym przypadku zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
W przypadku takim, jak w przedmiotowej sprawie – gdy przedmiotem skargi jest bezczynność polegająca na nierozstrzygnięciu sprawy w ustawowym terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej – środkiem służącym zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które należy wnieść do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.). Wyczerpanie tego środka zaskarżenia jest warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego (art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.).
Z analizy akt administracyjnych wynika, że sprawa wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych toczy się od 16 maja 1998 r. W sprawie tej zapadł szereg decyzji administracyjnych, była ona rozpatrywana również przez tutejszy sąd administracyjny. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy toczącej się przed sądem miarodajny jest jednak stan aktualny.
W dacie złożenia skargi do sądu stan sprawy przedstawiał się w ten sposób, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (rep. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji, od daty przekazania akt sprawy zaczął biec termin na wydanie nowej decyzji w sprawie przez Starostę.
W tej sytuacji otwarcie możliwości skierowania sprawy domniemanej bezczynności Starosty wymagało, stosownie do wyżej przytoczonego art. 52 p.p.s.a., uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności organu przysługujących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym – tj. wniesienia zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia (czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego). W żadnym wypadku nie można przyjąć, aby wymóg ten spełniało pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 13 lutego 2009 r., zatytułowane "Wezwanie przedprocesowe". Ani treść tego pisma (w którym skarżący domaga się wypłaty zadośćuczynienia), ani termin jego wniesienia (po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w dniu 10 lutego 2009 r.), ani wreszcie organ, do którego zostało skierowane (Starosta, a nie organ wyższego stopnia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze), nie pozwalają na uznanie pisma za zażalenie na bezczynność w rozumieniu art. 37 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy trzeba uznać, że skarżący nie dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed właściwym organem, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co prowadzi do konkluzji, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.