Uzasadnienie
S. K. (dalej: "strona") wnioskiem z [...] marca 2014 r. wystąpił do Burmistrza Gminy [...] (obecnie: Burmistrza Miasta i Gminy [...], dalej jako: "Burmistrz") o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości K., obręb B., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], będącej jego własnością, z nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...].
Burmistrz [...] maja 2014 r. postanowił o wszczęciu postępowania rozgraniczającego.
W dniu [...] lipca 2014 r. upoważniony geodeta przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic, sporządzając protokół graniczny.
Burmistrz decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], orzekł o rozgraniczeniu powyższych nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "SKO") decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji Burmistrza.
Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła strona.
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę. Postanowienie to stało się prawomocne [...] stycznia 2020 r.
W dniu [...] marca 2020 r., przy piśmie z [...] marca 2020 r., SKO przekazało Burmistrzowi kserokopię prawomocnego orzeczenia tut. Sądu wraz z aktami sprawy.
Dnia [...] lipca 2020 r. strona złożyła ponaglenie wskazując na brak wydania aktu kończącego postępowanie rozgraniczeniowe. Ponaglenie ponowiono [...] września 2020 r.
W dniu [...] września 2020 r. strona wystąpiła do tut. Sądu ze skargą na przewlekłość postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący wskazał, że od czasu kiedy decyzja SKO stała się ostateczna Burmistrz wykonał jedynie czynności przesłania kopii tej decyzji do właściwych organów, które to czynności nie prowadziły do rozstrzygnięcia sprawy. Przewidziany przez ustawę z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") termin na załatwienie sprawy upłynął. Organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozstrzygnięcia i nie informował o obiektywnych przeszkodach w załatwieniu sprawy ani o nowym terminie jej załatwienia. Skarżący podniósł, że opieszałość Burmistrza nie ma charakteru incydentalnego.
Burmistrz w piśmie z [...] października 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o umorzenie postępowania sądowego, względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że do czasu zwrotu akt [...] marca 2020 r. nie był on w ich posiadaniu z przyczyn od siebie niezależnych. Ponadto, w związku z zaistnieniem epidemii COVID-19 zawieszono bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. W okresie tym nie stosowało się także przepisów o obowiązku powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Niezależnie od tego Burmistrz wskazał, że sytuacja związana z epidemią wpływa na prowadzone postępowania, przez ograniczenia w pracy urzędu związanych z pracą zdalną, koniecznością sprawowania opieki nad dziećmi, a także przypadki zakażeń lub koniecznością przebywania na kwarantannie pracowników i ich rodzin. Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], Burmistrz umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, przekazując sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] Ostatnie w ocenie organu powinno prowadzić do umorzenia postępowania sądowego.
W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. skarżący stwierdził, że Burmistrz nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności przekazaniem akt administracyjnych. Zdaniem skarżącego, rzeczywistym powodem przewlekłości postępowania są, co organ przyznał w odpowiedzi na skargę, wątpliwości co należy zrobić po unieważnieniu decyzji rozgraniczeniowej. Ocenę zaś wpływu sytuacji epidemicznej na bieg postępowania skarżący pozostawił tut. Sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi uczyniono przewlekłe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przez Burmistrza Miasta i Gminy, przy czym oś sporu odnosi się do biegu tego postępowania, jaki rozpoczął się w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] października 2019 r. nieważności uprzednio wydanej przez Burmistrza decyzji rozgraniczeniowej z [...] września 2014 r.
W pierwszej kolejności odnieść trzeba się do podniesionego przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania przed tut. Sądem, jakie zainicjowane zostało powyższą skargą. Wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie już z tego względu, że poparty został stanowiskiem orzecznictwa funkcjonującym na gruncie art. 149 P.p.s.a., przed nowelizacją jaka nastąpiła 15 sierpnia 2015 r. Art. 149 § 1 P.p.s.a., w aktualnie obowiązującym brzmieniu, nadanym wskazaną nowelizacją, stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na gruncie tych regulacji wydanie przez Burmistrza decyzji z [...] października 2020 r. kończącej postępowanie rozgraniczeniowe, co nota bene miało miejsce już po złożeniu skargi na przewlekłość tego postępowania, nie może być poczytywane jako przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia rzeczonej skargi, bowiem sąd administracyjny – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – zobowiązany jest ocenić, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przechodząc w konsekwencji do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy tut. Sąd stwierdza, że Burmistrz nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.
Pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało – w aktualnie obowiązującym stanie prawnym – w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że przewlekłość zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak wynika przy tym z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, o czym stanowi już art. 35 § 3 K.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, a co wynika z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Bez wątpienia – nie powinno to także budzić wątpliwości Burmistrza – stwierdzenie nieważności decyzji, która dotychczas kończyła postępowanie rozgraniczeniowe, a więc wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego i to ze skutkiem ex tunc (wstecz), otworzyło na nowo to postępowanie i spowodowało konieczność jego zakończenia przez organ w prawem przewidziany sposób. Nie można jednak równocześnie podzielić stanowiska skarżącego, w świetle którego bez znaczenia dla biegu tego postępowania pozostawać miałby fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji SKO stwierdzającej tą nieważność. Dalsze pozostawanie decyzji SKO w obrocie prawnym – co stało się okolicznością niepewną z uwagi na jej zaskarżenie do sądu administracyjnego – miało bowiem przesądzające znaczenie nie tylko dla samego biegu postępowania rozgraniczeniowego, lecz także dla możliwości jego zakończenia w zgodzie z prawem. Burmistrz wydając nową decyzję – na tamtym etapie postępowania – narażałby się bowiem na kolejny zarzut nieważności, tym razem – w razie wyeliminowania decyzji SKO z obrotu prawnego przez sąd – z przyczyny uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a więc ze względu na wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Przyjmując tę perspektywę rozważań zasadne okazuje się oczekiwanie przez Burmistrza na prawomocne orzeczenie tut. Sądu, które zakończyło postępowanie ze skargi na decyzję SKO, to jest na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], o odrzuceniu skargi, które to orzeczenie przekazane zostało do organu dnia 9 marca 2020 r. (zob. pismo SKO z 6 marca 2020 r., k. [...] akt administracyjnych). W tym względzie zastosowanie znajduje art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających – w tym terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 K.p.a. – nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Taką przyczyną – niezależną od Burmistrza – było w tym przypadku wspomniane postępowanie sądowoadministracyjne obejmujące swym przedmiotem kontrolę decyzji SKO z [...] października 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z [...] września 2014 r. Bez znaczenia jest z kolei to, że jednocześnie z prawomocnym postanowieniem tut.
Sądu zwrócono do Burmistrza akta administracyjne, jak również to, że organ powinien zapewnić sobie dostęp do tych akt – na czas trwającego postępowania sądowego – przez sporządzenie ich kserokopii. Nawet bowiem sporządzenie kserokopii akt administracyjnych nie zwalniało Burmistrza w okolicznościach rozpatrywanej sprawy z konieczności oczekiwania na przekazanie prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie ze skargi na decyzję SKO.
W tych samych kategoriach – jako okres opóźnienia spowodowany z przyczyn niezależnych od organu, o którym stanowi art. 35 § 5 K.p.a. – ocenić trzeba zaistniały już po 9 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemią, a następnie stan epidemii spowodowany wirusem COVID-19. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433) w okresie od 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan zagrożenia epidemicznego odwołany został w § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 490). Jednakże tego samego dnia – w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania – na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491).
Za zasadne – pozostające w zgodzie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego – uznać trzeba przedstawione w tym względzie w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, w świetle których zaistniały na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemiczny wpłynął na prowadzone postępowanie ze względu na ograniczenia pracy całego Urzędu Miasta i Gminy [...] związane z pracą zdalną, koniecznością sprawowania opieki nad dziećmi, a także przypadkami zakażeń lub koniecznością przebywania na kwarantannie.
Co więcej, powyższe doprowadziło do przyjęcia szczególnych rozwiązań ustawowych, prowadzących do zawieszenia ex lege (z mocy prawa) biegu terminów postępowań administracyjnych, w tym postępowań rozgraniczeniowych. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało wyłączone z zastosowania tej regulacji na mocy art. 15zzs ust. 2 i nast. ustawy COVID-19.
Jednocześnie w art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID-19 przewidziano, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Zgodnie zaś z art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19 zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Art. 15zzs ustawy COVID-19, w tym przywołane powyżej regulacje, został uchylony – na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.) – z dniem 16 maja 2020 r. (zob. art. 76 ustawy nowelizującej). W art. 68 ust. 7 ustawy nowelizującej przewidziano, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID-19, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej – a więc od dnia 24 maja 2020 r.
Niezależnie zatem od opóźnień spowodowanych przez stan epidemiczny, które uwzględnić trzeba w ramach regulacji art. 35 § 5 K.p.a., w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. bieg terminów postępowania rozgraniczeniowego uległ zawieszeniu. Za ten okres – zgodnie z art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19 – Burmistrzowi nie można skutecznie stawiać zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Mając powyższe na uwadze, nie można uznać, aby przesądzające dla stwierdzenia przewlekłości postępowania rozgraniczeniowego mogło być to, że w okresie wskazywanym przez skarżącego Burmistrz podejmował czynności nie prowadzące w swej istocie do załatwienia sprawy – powiadomienie właściwych organów o stwierdzeniu nieważności uprzednio wydanej decyzji rozgraniczeniowej (por. art. 37 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.). Z uwagi na art. 35 § 5 K.p.a. oraz art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 11 ustawy COVID-19 Burmistrz nie dopuścił się we wskazanych okolicznościach przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.