Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 24 września 2026 r., sygn. akt III SAB/Po 229/26

Uzasadnienie

Pismem datowanym na 1 czerwca 2026 r. (podpisanym i wniesionym 4.6.2026 r.) obywatel [...], V. R. (dalej: Cudzoziemiec lub Skarżący), reprezentowany przez r. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania". Zarzuciwszy Wojewodzie (zwanemu dalej: Wojewodą lub Organem) naruszenie:

1. - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i 4 k.p.a. – z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane są w dużych odstępach czasu,
2. - art. 7 k.p.a. – z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres ponad 11 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, pełnomocnik Skarżącego wniósł o:
3. 1. zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie,
4. 2. stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
5. 3. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania,
6. 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że podaniem z 27 czerwca 2025 r. Cudzoziemiec wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 3-4 k.p.a. w zw. z art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (w skrócie: u.c.) załatwienie tej sprawy powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przywoławszy ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób rozumienia "przewlekłego prowadzenia postępowania", Skarżący ocenił, że z taką sytuacją – czyli przewlekłością postępowania – mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Pomimo uzupełnienia braków formalnych, od kilku miesięcy w sprawie nie podjęto żadnej czynności. Autor skargi dodał, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (w skrócie: u.p.o.U.). Na zakończenie podkreślił, że Skarżący wnosi skargę zarówno na bezczynność Organu, jak i na przewlekłość prowadzonego postępowania, gdyż jego zdaniem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodzi sytuacja wystąpienia jednocześnie bezczynności Organu (brak załatwienia sprawy pomimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu) oraz przewlekłości prowadzonego postępowania (brak podejmowania czynności faktycznie zmierzających do rozpoznania sprawy).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że przedmiotowa skarga – w której zarzucono Organowi bezczynność i przewlekłość w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – została poprzedzona wniesieniem ponaglenia na bezczynność / przewlekłość w dniu 25 maja 2026 r. Ponaglenie to zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu tych terminów do 4 marca 2027 r., stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że złożony 2 lipca 2025 r. wniosek o udzielenie Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione 9 października 2025 r. W tym też dniu rozpocząłby bieg termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia, określony w art. 210 w zw. z art. 223 u.c., jednak nie rozpoczął on biegu, na podstawie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U. Organ podkreślił, że mimo zawieszenia biegu terminów w sprawach z zakresu legalizacji pobytu, w toku zaskarżonego postępowania:

1. - 14.10.2025 r. Cudzoziemiec został poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, o zawieszeniu biegu terminów oraz o zwolnieniu Organu z obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jednocześnie, "mając na uwadze kształtującą się jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie wykładni stosowania art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a" u.p.o.U. Wojewoda poinformował Skarżącego, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 13.7.2026 r.;
2. - 17.10.2025 r. Organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;
3. - pismem z 24.6.2026 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, gdyż wraz z wnioskiem nie złożył on dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt. Jednocześnie Organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.10.2026 r.

W związku z tym ostatnim wezwaniem oraz biorąc pod uwagę treść art. 210 ust. 2 pkt 3 u.c., Wojewoda uznał, że 6-miesięczny termin na rozpatrzenie wniosku Skarżącego z 2 lipca 2025 r. rozpocznie bieg po upływie terminu na uzupełnienie materiału dowodowego, wyznaczonego w piśmie z 24 czerwca 2026 r.

Z tego względu skarga na bezczynność jest – zdaniem Organu – bezzasadna.

Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Wojewoda wyjaśnił, że "w charakterystykę obsługi spraw cudzoziemców w ostatnich latach na stałe wpisuje się rosnąca presja migracyjna i wzmożony popyt na legalizację pobytu w sprawach obywateli państw spoza strefy Schengen, przy niewystarczających zasobach kadrowych urzędów wojewódzkich". Trudności w funkcjonowaniu administracji w obszarze legalizacji pobytu cudzoziemców, w tym również [...] Urzędu Wojewódzkiego (w skrócie: WUW), są powszechnie znane i dostrzegane m.in. przez inne instytucje, jak np. sądy administracyjne, Rzecznika Praw Obywatelskich. Obowiązujące nadal przepisy art. 100d u.p.o.U. są integralnym elementem kompleksowych specjalnych regulacji związanych z napływem migrantów z [...] w związku z trwającym konfliktem zbrojnym. Decyzja wykonawcza Rady UE 2025/1460 z 15 lipca 2025 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą UE 2022/382 z 4.3.2022 r. – przedłużająca jej obowiązywanie do 4 marca 2027 r. – potwierdza dużą niestabilność sytuacji na Ukrainie oraz utrzymujące się ryzyko eskalacji konfliktu.

Nadal mamy zatem do czynienia z sytuacją nadzwyczajną i rozwiązaniami specjalnymi, których nieodłączną częścią jest zawieszenie biegu terminów w postępowaniach w sprawach legalizacji pobytu. W tym kontekście Organ nie zgodził się z oceną zaprezentowaną w tych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in.: z 19.5.2025 r., II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24; z 28.5.2025 r., II OSK 2945/24; z 12.6.2025 r., II OSK 3096/24; z 26.6.2025 r., II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24), według których miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że szczegółowa argumentacja odnosząca się do przedłużenia okresu spoczywania terminów załatwiania przez wojewodów określonych spraw administracyjnych cudzoziemców, w tym spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, do 4 marca 2027 r., znalazła się w uzasadnieniu do projektu ustawy o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r. poz. 203) – którą to argumentację Organ następnie in extenso przytoczył.

Ponadto podkreślił, że skutki ww. konfliktu nakładają się na trudną sytuację w obszarze obsługi wszystkich cudzoziemców. Stan ten nie jest charakterystyczny jedynie dla Wydziału Spraw Cudzoziemców WUW, a dla wszystkich urzędów wojewódzkich, i ma charakter systemowy. Problem dostrzeżony został w dokumencie "Strategia migracyjna Polski na lata 2025–2030" oraz wielu analizach, w tym uzasadniających projekty ustaw regulujących załatwianie spraw cudzoziemców, jak projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu wyeliminowania nieprawidłowości w systemie wizowym RP.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że pomimo zawieszenia biegu terminów, podejmowanych jest szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, jednak liczba składanych wniosków jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe do ich rozpatrywania. Tymczasem przy rozpatrywaniu wniosków, co do zasady, obowiązuje kolejność wpływu do WUW. Przywoławszy następnie unormowanie art. 35 § 5 k.p.a. – zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających (a więc m.in. w § 4, odsyłającym do przepisów szczególnych, tu: do art. 210 ust. 1 u.c.) nie wlicza się w szczególności okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu – Wojewoda ocenił, że biorąc pod uwagę systemowy charakter oraz przyczyny leżące u podstaw wieloletniej sytuacji kryzysowej w obszarze spraw cudzoziemców we wszystkich urzędach wojewódzkich, odpowiedzialności za skutki tej sytuacji, w postaci chociażby wydłużonego czasu trwania postępowań w sprawach legalizacji pobytu, nie można bezrefleksyjnie przypisywać organowi, przed którym te postępowania są prowadzone. W tym kontekście przyczyny opóźnień w prowadzeniu postępowań nie są zależne od organu.

W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, również skarga na przewlekłość w postępowaniu nie jest zasadna.

Pismem z 4 września 2026 r. Wojewoda poinformował, że w tym samym dniu została wydana decyzja o udzielenie wnioskowanego zezwolenia Cudzoziemcowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 2.9.2020 r., II OSK 3732/18; to postanowienie oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl].

Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.9.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.1.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.8.2023 r., IV SAB/Po 89/23; por. też postanowienie NSA z 25.2.2026 r., I OSK 130/26).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik Skarżącego wniósł wymagane prawem ponaglenie pismem z 25 maja 2026 r. (wpływ do WUW w tym samym dniu; k. 106 akt adm.), a więc po blisko 11 miesiącach od złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i ponad 7 miesiącach od wystosowania przez Wojewodę zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie (pismo z 14.10.2025 r. znak: [...]; k. 100-101 akt adm.). Zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, okoliczność, że Wojewoda pozostawił to ponaglenie bez rozpoznania – o czym poinformował Skarżącego pismem z 29 maja 2026 r. (znak jw.; k. 110 akt adm.) – nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. W piśmie tym Organ, przywoławszy treść art. 37 § 3a k.p.a., powołał się na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt do 4 marca 2027 r., przewidziane w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337, z późn. zm.; w skrócie: u.p.o.U.).

Tymczasem, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, przepis ten nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie, z powodów niżej wyłuszczonych. Dlatego Sąd uznał, że ponaglenie w tej sprawie zostało wniesione skutecznie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, wypada na wstępie zauważyć, że jej przedmiotem uczyniono – acz nie do końca konsekwentnie – bezczynność Wojewody oraz przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania w sprawie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (znak sprawy: [...]). Ów brak konsekwencji przejawia się w tym, że o ile w tytule skargi oraz w pierwszym i drugim akapicie na ostatniej stronie jej uzasadnienia wyraźnie wskazano, że skarga została wniesiona zarówno na bezczynność Organu, jak i na przewlekłość prowadzonego przezeń postępowania, o tyle w pierwszym akapicie osnowy skargi oraz w pkt 2 jej wniosków (żądań) zaczepiono wyłącznie przewlekłe prowadzenie postępowania. Mimo tej niekonsekwencji, trzeba uznać, że Skarżący uczynił przedmiotem skargi obie ww. postaci opieszałości.

Jest zaś poza sporem, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać przywołane wyżej dwie ("modelowe") postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie bezczynności lub przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj.: (a) skargi na bezczynność organu oraz (b) skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57).

Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12).

Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Zatem w świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ma ustalenie, w jakim terminie (wynikającym z ustawy tudzież prolongowanym) Organ powinien był wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2026, art. 12 Nb 1, i tam przywołana dalsza literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079, z późn. zm.; w skrócie: u.c.) określają inne ("szczególne") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminy załatwiania spraw udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej:

1. - stanowiąc w art. 222d ust. 1 – dodanym z dniem 27 kwietnia 2026 r. przez art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 21 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1794; w skrócie: zm.u.c.2025) – że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy;
2. - nakazując w przepisie art. 223 u.c. – uchylonym z dniem 27 kwietnia 2026 r. przez art. 1 pkt 40 zm.u.c.2025, ale znajdującym nadal zastosowanie w kontrolowanej sprawie na podstawie przepisu przejściowego art. 12 zm.u.c.2025 – stosowanie do spraw udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wyszczególnionych przepisów dotyczących udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, w tym przepisów art. 210 u.c. Ten ostatni zaś artykuł – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021"), nadal znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 12 zm.u.c.2025 – stanowi, że:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.

1. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
2. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
3. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
4. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.
5. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni.
6. 4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej z dniem 29 stycznia 2022 r. przytoczone wyżej brzmienie art. 210 u.c. wyjaśniono, że: "Podobnie z tym wezwaniem [unormowanym w dodawanych przepisach art. 203 ust. 2a i 2b u.c. – uw. Sądu] sprzężony został bieg nowych, szczególnych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt stały (art. 210) oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Ustanowienie 6-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy udzielenia jednego z tych zezwoleń, dłuższego dwukrotnie, od obecnego terminu 3-miesięcznego, w ocenie projektodawcy pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którą wdrażają przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy o cudzoziemcach, i ma swoje uzasadnienie w stopniu skomplikowania tych spraw.

Jednocześnie ustanowienie terminów 90-dniowych na załatwienie tych spraw w postępowaniu odwoławczym ma uzasadnienie analogiczne do tego, które dotyczy ustanowienia takich terminów w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy" (Druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1. 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
4. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
5. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1. 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
3. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów art. 100d u.p.o.U. został kolejno przedłużony do:

1. - 4 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088),
2. - 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232),
3. - 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854),
4. - 4 marca 2026 r. (zob. art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa; Dz. U. poz. 1301),
5. - 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 203), obejmując w konsekwencji łącznie okres blisko pięciu lat (sic!), licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym przepisy art. 100d (a wcześniej: art. 100c) u.p.o.U. obejmują swym zakresem normowania wymienione w nich rodzaje spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy – tym bardziej nie tylko ukraińskich tzw. wysiedleńców (o których mowa niżej) – ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyroki NSA: z 5.6.2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA; z 13.2.2024 r., II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6).

Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c.

W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U. - prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy (w szczególności zaś tzw. wysiedleńcy) mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.U., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur.

Jak trafnie zauważył NSA, "[t]rudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców" (zob. wyrok NSA z 5.6.2023 r., II OSK 2059/22).

Oceny tej nie zmienia okoliczność – podnoszona niekiedy w judykaturze (zob. np. wyrok WSA z 9.4.2024 r., III SAB/Łd 7/24) – obowiązywania art. 100a u.p.o.U. Wprawdzie przepis ten faktycznie dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami (czyli osobami, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24.2.2022 r. w następstwie rosyjskiej inwazji zbrojnej), ale – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – w żaden sposób nie modyfikuje on zakresu pojęcia "cudzoziemiec" na gruncie przepisów u.p.o.U. Przeciwnie, także użyte w art. 100a u.p.o.U. określenie "cudzoziemiec" oznacza "każdego, kto nie jest obywatelem polskim" – skoro dla uzyskania pożądanego zawężenia kręgu cudzoziemców do grona tzw. wysiedleńców, których dotyczy ten przepis, ustawodawca musiał jeszcze odwołać się do wzmiankowanej w art. 100a u.p.o.U. decyzji wykonawczej Rady (verba legis: "Jeżeli cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony [...]").

Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100d (i poprzedzającego go art. 100c) u.p.o.U., Sąd w niniejszym składzie uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem Skarżącego datowanym na 26 czerwca 2025 r. o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Obszerna argumentacja na rzecz istotnej wadliwości ww. przepisów została przedstawiona we wcześniejszych wyrokach tut. Sądu – m.in. z 9 listopada 2023 r. o sygn. akt IV SAB/Po 130/23.

Początkowo nie zyskała ona jednak aprobaty w ówczesnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmowano w nim bowiem, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji RP oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1; w skrócie: KPP), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; w skrócie: EKPC) [zob. np. wyroki NSA: z 23.10.2024 r., II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; z 24.10.2024 r., II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; z 30.10.2024 r., II OSK 1303/24; z 13.11.2024 r., II OSK 821/24; z 18.11.2024 r., II OSK 926/24; z 17.12.2024 r., II OSK 1355/24; z 21.1.2025 r., II OSK 1123/24; z 18.2.2025 r., II OSK 2057/24; z 20.2.2025 r., II OSK 1961/24; z 26.2.2025 r., II OSK 1287/24; z 27.2.2025 r., II OSK 2470/24].

Jednakże aktualnie – m.in. w orzeczeniach zapadłych w sprawach o sygn. akt: II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24, II OSK 2926/24, II OSK 2945/24, II OSK 3096/24, II OSK 2234/24, II OSK 2243/24, II OSK 2937/24, II OSK 2925/24, II OSK 2724/24, II OSK 2741/24, II OSK 2493/24, II OSK 2935/24, II OSK 2887/24, II OSK 2732/24, II OSK 2440/24, II OSK 3018/24, II OSK 3017/24, II OSK 2209/24, II OSK 49/25, II OSK 3012/24, II OSK 3014/24, II OSK 3011/24, II OSK 3015/24, II OSK 3013/24, II OSK 3009/24, II OSK 3010/24, II OSK 3106/24, II OSK 1233/26, II OSK 1328/26, II OSK 1327/26, II OSK 1337/26, II OSK 353/26 – Naczelny Sąd Administracyjny zmodyfikował swoje wcześniejsze stanowisko, dokonując tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności regulacji ustawowej odnoszącej się do biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych cudzoziemców (por. np. wyrok WSA z 18.3.2026 r., III SAB/Po 57/26).

Otóż obecnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854; dalej jako "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z jednej strony Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie tego Sądu przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy – a zatem sytuacją nadzwyczajną – argumentując, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium RP, zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem, z drugiej strony, NSA wskazuje, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji.

Albowiem konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22.9.2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa, w myśl której: cessante ratione legis, cessat lex ipsa ("gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka istotna zmiana okoliczności miała właśnie miejsce, gdyż ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw, mający swoje źródło w liczbie tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tyle "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności – lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu.

Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 ustawy zasadniczej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości – bezczynności bądź przewlekłego działania – organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP.

W świetle powyższych uwag, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym aktualnym orzecznictwie uznał, iż niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r.

To zaś oznacza, że ww. przepis nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, skoro została ona zainicjowana wnioskiem (datowanym na 26.6.2025 r.) złożonym już po tym dniu.

Sąd w niniejszym składzie taką ocenę prawną przyjmuje i w efekcie uznaje, że w kontrolowanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania, przywoływany przez Wojewodę, art. 100d u.p.o.U. W świetle przedstawionych wyżej wywodów i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny tej nie zmienia, przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę, fakt wydania przez Radę UE (kolejnej) decyzji wykonawczej 2025/1460 z 15 lipca 2025 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą UE 2022/382 z 4 marca 2022 r. – która stwierdziła istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkowała wprowadzeniem tymczasowej ochrony – przedłużającej (po raz kolejny) jej obowiązywanie do 4 marca 2027 r. Tym bardziej, że takie prolongujące decyzje wykonawcze są wydawane cyklicznie, co roku (por. decyzje wykonawcze: 2023/2409 z 19.10.2023 r. dot. przedłużenia ww. tymczasowej ochrony do 4.3.2025 r., 2024/1836 z 11.6.2024 r. dot. przedłużenia ww. tymczasowej ochrony do 4.3.2026 r. oraz 2026/1912 dot. przedłużenia ww. tymczasowej ochrony do 4.3.2028 r.) i fakt ten z pewnością nie uszedł uwagi poszczególnych składów orzekających NSA.

W konsekwencji należało przyjąć, ze Organ był związany 6-miesięcznym terminem załatwienia sprawy wynikającym z odnośnych unormowań ustawy o cudzoziemcach znajdujących zastosowanie w tej sprawie (tu: art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223).

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że:

1. - wniosek Cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, datowany na 26 czerwca 2025 r., wpłynął do Organu 2 lipca 2025 r.(k. 11 akt adm.);
2. - Organ wezwał Cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nastąpiło 09 października 2025 r. (k. 94 akt adm.)
3. - zawiadomieniem z 14 października 2025 r. Cudzoziemiec został poinformowany o wszczęciu postępowania oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 13 lipca 2026 r. (k. 101 akt adm.);
4. - pismem z 25 maja 2026 r. Skarżący wniósł ponaglenie (k. 106 akt adm.), które Organ pozostawił bez rozpoznania, o czym poinformował pismem z 29 maja 2026 r. (k. 110 akt adm.);
5. - pismem z 24 czerwca 2026 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia dokumentów oraz poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 października 2026 r. (k. 112 akt adm.);

Z kolei z akt sądowych niniejszej sprawy wynika, że:

1. - pismem datowanym na 1 czerwca 2026 r. (podpisanym i wniesionym do Organu: 4.6.2026 r.) Cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę (k. 28-32 akt sądowych);
2. - w dniu 4 września 2026 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (znak: [...]), o czym poinformował Sąd pismem z tej samej daty (wpływ: 9.9.2026 r.; k. 73 akt sądowych).

Skoro, jak z powyższego wynika, do uzupełnienia braków formalnych wniosku doszło w dniu 9 października 2025 r., to 6-miesięczny termin na jej załatwienie przez Wojewodę upływał z dniem 9 maja 2026 r. Jednocześnie przed upływem tego terminu Cudzoziemiec został skutecznie zawiadomiony o jego przedłużeniu do 13 lipca 2026 r. (pismem z 14.10.2025 r.), a następnie do 31 października 2026 r. (pismem z 24.6.2026 r.). Tymczasem w dniu 4 września 2026 r. – a więc przed upływem ww. przedłużonego terminu – Wojewoda wydał decyzję udzielającą wnioskowanego zezwolenia pobytowego.

Oznacza to, że Organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

Sąd natomiast dopatrzył się zarzucanej Wojewodzie przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

Jest ona oczywista, jeśli się zważy, że od momentu wpływu wniosku (2.7.2025 r.) do wydania decyzji (4.9.2026 r.) upłynęło 14 miesięcy, a w tym czasie czynności Organu ograniczyły się jedynie do doprowadzenia do uzupełnienia przez Skarżącego braków formalnych wniosku oraz niezbędnych dokumentów, a także – jak zadeklarował Organ w odpowiedzi na skargę, ale co nie zostało udokumentowane w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy – do zwrócenia się w dniu 17 października 2025 r. do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o informację, czy wjazd Cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zarzucany w skardze stan przewlekłości ustał (tu: w związku z wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne przed Organem) po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe umarza się na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.2.2020 r., II OSK 2423/19) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Konsekwentnie – stosownie do przywołanego wyżej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.4.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.3.2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że przed wydaniem wyroku Organ załatwił sprawę, wydając wnioskowaną decyzję. Poza tym okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogły wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej przewlekłości Organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można (a w tym przypadku nawet należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona przewlekłość naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że Organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.U., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu, błędnym, ale jednak znajdującym pewne oparcie we wcześniej niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.

W pozostałej części – tj. w części dotyczącej zarzucanej Wojewodzie bezczynności, która, jak to już wyżej wyjaśniono, w kontrolowanej sprawie jednak nie wystąpiła – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 597 zł.