Uzasadnienie
E. i K. J. dwoma pismami z dnia [...] grudnia 1999 r. wystąpili do Urzędu Dzielnicy [...] Gminy W. – [...] o stwierdzenie nadpłaty opłaty targowej zapłaconej w latach 1994- 1999 z tytułu prowadzenia sprzedaży na targowisku na Placu [....] w W. w obiektach nr [...] i [...].
Dwiema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2002 Burmistrz Gminy W.-[...] stwierdził nadpłatę opłaty targowej za lata 1996-99 z tytułu prowadzenia sprzedaży w ww obiektach handlowych, odmówił stwierdzenia nadpłaty za lata 1994-1995, naliczył odsetki od stwierdzonej nadpłaty oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nadpłat stwierdzonych tymi decyzjami. W uzasadnieniu tych decyzji organ stwierdził, że podatnicy zwolnieni byli od opłaty targowej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz.
84) gdyż ciążył na nich obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości z tytułu posiadania obiektów budowlanych na terenie targowiska. Organ odmówił stwierdzenia nadpłaty za lata 1994-95, gdyż zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (t. jedn. Dz. U. z 1993 r., Nr 108, poz.486 ze zm.) nadpłaty nie podlegają zwrotowi po upływie 3 lat licząc od końca roku, w którym powstały. Przepis ten miał zastosowanie w sprawie na podstawie art. 330 ustawy zdnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w dalszej cześci uzasadnienia powoływanej jako O.p.. Organ uznał za nieuzasadnione żądanie zwrotu stwierdzonej nadpłaty z uwagi na dokonane za zgodą podatników potrącenie należności Gminy W. – [...] z tytułu bezumownego korzystania przez podatników z terenu targowiska z kwoty należnej podatnikom nadpłaty i z tego powodu umorzył postępowanie w zakresie zwrotu nadpłaty.
Od tych decyzji podatnicy wnieśli odwołania w których zażądali zwrotu nadpłaconej opłaty targowej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organy pierwszej instancji dotyczącą nadpłaty w opłacie targowej związanej z lokalem nr [...] w części rozstrzygającej w przedmiocie oprocentowania nadpłaty za lata 1996-1997 i w tym zakresie orzekło o naliczeniu oprocentowania w wysokości odsetek od zaległości podatkowych za okresy od dnia wpłaty opłaty targowej za poszczególne dni. Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. wyjaśniło treść decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] stwierdzając, że organ pierwszej instancji na podstawie tej decyzji ma obowiązek dokonać zwrotu nadpłaty opłaty targowej wynikającej z tej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uzupełniło treść swej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], zamieszczając w jej sentencji zapis o obowiązku zwrotu stwierdzonej nadpłaty przez organ pierwszej instancji. Następnie Samorządowe Kolegium odwoławcze w W. po zapoznaniu się ze skargą wniesioną przez podatników na decyzję kolegium z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a., uchyliło zaskarżoną decyzję uzupełnioną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. w części umarzającej postępowanie w sprawie odmowy zwrotu nadpłaty i orzekło o obowiązku zwrotu nadpłaty przez organ pierwszej instancji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylilo decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmicie nadpłaty opłacie targowej związanej ze sprzedażą prowadzona przez podatników w obiekcie nr [...], w części rozstrzygającej w przedmiocie oprocentowania nadpłaty za lata 1996-1997 i w tym zakresie orzekło o naliczeniu oprocentowania w wysokości odsetek od zaległości podatkowych za okresy od dnia wpłaty opłaty targowej za poszczególne dni. Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Treść tej decyzji tak jak w przypadku decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] została wyjaśniona odrębnym postanowieniem, a następnie uzupełniona odrębną decyzją a także skorygowana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.
Podatnicy pismami z dnia [...] lutego 2005 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 O.p. ponaglenia na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta [...] W., które polegało na niewypłaceniu im kwot nadpłat opłaty targowej wynikających z decyzji SKO w W. nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W W. dwoma postanowieniami z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] i nr [...] zobowiązało Prezydenta [...] W. do podjęcia czynności w celu wykonania ww decyzji. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2005 r. podatnicy wezwali Prezydenta [...] W. do wykonania decyzji SKO w W. nr [...] i nr [...].
Wobec niepodejmowania przez Prezydenta [...] W. żadnych czynności w celu dokonania zwrotu podatnikom orzeczonej nadpłaty podatku wnieśli ono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność tego organu. W skardze skarżący podnosili, że prezydent nie zwrócił im nadpłaconego podatku, który wynikał z ostatecznych decyzji organu drugiej instancji.
W odpowiedzi na skargę Prezydenta [...] W. wywodził, że decyzje SKO w W. są niezgodne z prawem, w zakresie w jakim orzekają o obowiązku zwrotu nadpłaty, gdyż podatnicy na mocy umowy zwartej z gminą należności z tytułu nadpłat przekazali na pokrycie ciążących na nich zobowiązań z tytułu bezumownego korzystania z targowiska. Z tego powodu zdaniem organu odmowa wypłaty podatnikom kwoty orzeczonej nadpłaty podatku była uzasadniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi wniesionej do sądu w niniejszej sprawie jest zaniechanie organu pierwszej instancji polegające na niewykonaniu decyzji organu drugiej instancji wydanej po rozpoznaniu odwołania. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Przytoczony przepis określa zakres kognicji sądu administracyjnego. Wniesioną w rozpoznanej sprawie skargę należało uznać za skargę wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. to jest skargę na bezczynność organu administracji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu przedmiotem skargi może być bezczynność organu w zakresie decyzji i postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. a także innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznanej sprawie żądane przez skarżących zachowanie organu nie polegało na wydaniu decyzji lub postanowienia i z tego względu wniesioną skargę Sąd potraktował jako skargę na bezczynność w zakresie wydania innego aktu niż akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 -3 lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zdaniem składu orzekającego przez inne akty lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć akty i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy, których organ podejmuje na podstawie przepisów prawa władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego rodzaju aktów i czynności nie zalicza się czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie orzeczonej nadpłaty. Akty i czynności o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są to władcze działania organu administracji publicznej, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie w zakresie wynikających z przepisu prawa uprawnień lub obowiązków przysługujących lub ciążących na adresacie aktu lub czynności. Przedmiotowe przejawy działania organu administracji publicznej w swej istocie zbliżone są do decyzji i postanowień wydawanych przez organy administracji, jednakże z różnych względów prawodawca nie nadał im formy decyzji lub postanowień.
Do tego rodzaju form działania administracji zaliczyć należy m.in. wynik kontroli, o którym mowa w art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.) przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych na podstawie przepisów art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Działania te są podejmowane w wyniku postępowania jurysdykcyjnego. Cechują się one tym, że organ wydaje określone rozstrzygnięcie po stwierdzeniu, że wystąpiły przesłanki faktyczne do podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ ma prawo prowadzić postępowanie wyjaśniające i zbierać w jego toku dowody, które podlegają swobodnej ocenie. Działanie organu polegające na podjęciu czynności w celu wykonania decyzji organu drugiej instancji nie ma cech form działania administracji, wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1- 4 i z tego względu zaniechanie organu w tym zakresie na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. a contrario nie podlegało zaskarżeniu do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 grudnia 1997 r. sygn. akt. II SA 1060/97, Pr Gosp.1998, nr 7 s. 37 stwierdził, że zwrot nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Poglądy wyrażone w tym postanowieniu zachowują aktualności na gruncie obecnie obowiązujących przepisów powołanej ustawy p.p.s.a.
W rozpoznanej sprawie należało stwierdzić, że organ drugiej instancji ma obowiązek wykonania decyzji organu drugiej instancji, gdyż obowiązek ten wynika wprost z zasady dwuinstancyjności i całokształtu przepisów regulujących instytucję odwołania. W tym zakresie organ pierwszej instancji ma obowiązek wykonać decyzję organu drugiej instancji bez prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego tak jak to miejsce w przypadku wydania aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 p.p.s.a., w celu stwierdzenia czy w sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne do wykonania decyzji. Organ nie ma możliwości wyboru innego zachowania niż wykonanie decyzji. Z tych względów wykonanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie może być uznane za władcze działanie organu administracji mające na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
Zdaniem Sądu sama okoliczność, że zaniechane w rozpoznanej sprawie przez organ działanie miało charakter czynności materialnotechnicznej, nie mogła przesądzać o niedopuszczalności skargi na bezczynność. W piśmiennictwie wskazuje się na niektóre czynności materialnotechniczne, których niedokonanie przez organ uprawnia stronę do wniesienie skargi na bezczynność (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Warszawa 2005, s.
61. W każdym wypadku dotyczy to jednak czynności władczych podejmowanych w wyniku rozpoznania sprawy indywidualnej, na podstawie przepisów prawa rozstrzygających w przedmiocie określonych praw i obowiązków. Jak już wykazano czynność organu, której dotyczyła skarga wniesiona w rozpoznanej sprawie nie miała charakteru władczego i nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego – rozpoznania sprawy.
W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że rozpoznana sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego a wniesiona w sprawie skarga była niedopuszczalna.
Przyjęcie, że w rozpoznanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego nie ogranicza stronie skarżącej określonego w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawa do dochodzenia jej uprawnień na drodze sądowej. Przedmiotowa sprawa dotyczy uprawnienia o charakterze majątkowym polegającego na otrzymaniu przez stronę skarżącą zwrotu nienależnie zapłaconego podatku. Wskutek zaistniałego w niniejszej sprawie zaniechania ze strony organu, strona skarżąca doznała uszczerbku w swoim majątku, gdyż do jej majątku nie wpłynęła kwota, która zgodnie z przepisami prawa była należna stronie skarżącej. Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Z tego względu strona winna rozważyć możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art.58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.