Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 4182/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydaną wobec K.K. (dalej: "skarżąca") decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2013 rok.
Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny z dniem 29 grudnia 2018 r. i w dniu 19 czerwca 2019 r. został wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. (dalej jako: "organ", "SKO").
Pismem z 30 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła do organu wezwanie do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Następnie, pismem z 14 lutego 2020 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. bezczynność w kwestii wykonania ww. wyroku WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 4182/17. Skarżąca wskazała, że bezczynność SKO trwa 9 miesięcy i jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa i przejawem jawnego lekceważenia wyroków Sądu. Zdaniem skarżącej, sprawa nie jest w żadnym stopniu skomplikowana i powinna być załatwiona bezzwłocznie.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa została zakończona decyzją z [...] marca 2020 roku. SKO wyjaśniło, że uchybienie terminowi załatwienia sprawy wynikało ze znacznego napływu spraw do tego organu w latach poprzednich, co - zważywszy na wciąż niewystarczającą obsadę personalną - wpłynęło na powstanie zaległości i uniemożliwia załatwianie spraw w obowiązujących terminach. Organ wniósł o możliwie łagodne potraktowanie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej jako: "ppsa") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania: decyzji administracyjnych; postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
Zatem tylko we wskazanym wyżej zakresie spraw możne zostać wniesiona skarga na bezczynność organu. Nadto w sprawach, w których zarzucana jest bezczynność organów administracji publicznej Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Istotne jest więc to, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., s. 86).
Zatem problem oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na dwa pytania, po pierwsze, czy organ miał prawny obowiązek dokonania czynności i – po drugie - czy obowiązku tego nie wykonał w terminie.
Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność SKO mogła być wniesiona, gdyż dotyczy ona sytuacji określonej w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa, tj. zarzucana bezczynność organu polega na nie wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś w pkt 1 mowa jest o kontroli decyzji administracyjnych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wymagane wówczas, gdy przedmiotem skargi jest akt lub czynność (art. 52 § 3 i 4 ppsa), a nie wówczas, gdy przedmiotem tym jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W razie bezczynności (przewlekłości) w sprawach podatkowych, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wymagane jest wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 141 ordynacji podatkowej. Takie ponaglenie nie jest jednak konieczne w sytuacji, kiedy skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu wyższego stopnia (organu odwoławczego), jakim jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze. W przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach podatkowych środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej nie przysługuje. W wypadku bowiem tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie. Tym samym środek ten nie mógł być wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania.
Zasady rozstrzygania przez sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art 149 ppsa. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z treścią art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 ppsa wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.).
Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 ppsa nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).
Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu.
Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu art. 149 ppsa, uwzględnieniem skargi, w jego rozumieniu, jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, czy też nie.
Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894).
Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dacie wniesienia przez skarżącą skargi datowanej 14 lutego 2020 roku, SKO pozostawało w bezczynności. Jak to bowiem zostało wskazane w odpowiedzi na skargę, co wynika także z akt postępowania podatkowego, decyzja została wydana przez ten organ [...] marca 2020 roku. Zatem w dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie, SKO nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, że pozostawało w bezczynności. Wskazać należy, że ordynacja podatkowa zobowiązuje organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z treścią 139 § 1 ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej.
W myśl art. 139 § 3 ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Do terminów określonych w art. 139 § 1-3 ordynacji podatkowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z treścią art. 140 § 1 ordynacji podatkowej, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu.
Przekroczenie wskazanych wyżej terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy i co pozostaje poza sporem, decyzją z [...] lutego 2017 r. (sygn. [...]) SKO orzekło o odmowie wszczęcia postępowania podatkowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia A.K. i K.K. wymiaru podatku od nieruchomości za 2013 rok. Następnie, po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], SKO na zasadzie art. 233 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lutego 2017 roku.
Od powyższej decyzji SKO z [...] września 2017 roku skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu. Po jej rozpoznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 października 2018 roku (sygn. akt III SA/Wa 4182/17), uchylił ww. decyzję SKO z [...] września 2017 roku.
Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z 24 października 2018 roku zostały zwrócone do SKO 19 czerwca 2019 roku. Od tej daty, we wskazanym okresie 2 miesięcy SKO winno było wydać decyzję i rozpoznać odwołanie od jego decyzji z [...] lutego roku. Decyzja taka została wydana dopiero [...] marca 2020 roku, zatem po ponad ośmiu miesiącach od daty przesłania wyroku z aktami sprawy.
Z akt niniejszej sprawy nie wynika aby zaistniały podstawy prawne do tego, aby decyzja nie została wydana w terminie określonym w art. 139 § 3 ordynacji podatkowej. Oznacza to, że SKO dopuściło się naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy. Zdaniem sądu podkreślenia wymaga, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy zakres jej badania przez SKO był znacznie ograniczony. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z 26 września 2018 roku, sąd jednoznacznie wskazał kierunek rozpoznania sprawy przez SKO, wskutek uchylenia decyzji z [...] września 2017 roku. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że w szczególności SKO winno jednoznacznie jaki charakter ma pismo skarżącej z 5 kwietnia 2016 roku i jaki był cel złożenia go przez skarżącą.
Sąd przy tym zaznaczył, że uzasadnienie pisma skarżącej z 5 kwietnia 2016 roku może uzasadniać stanowisko, że wnosiła ona o wznowienie postępowania, na co zresztą wskazała w uzasadnieniu skargi. Sąd zwrócił również uwagę, że omawiane pismo skarżącej (z 5 kwietnia 2016 roku) zostało wniesione w terminie otwartym dla zgłoszenia wniosku o wznowienie postepowania. W świetle powyższego wydanie decyzji (po wyroku w sprawie III SA/Wa 4182/17) nie wymagało w zasadzie przeprowadzenia żadnego postępowania, ewentualnie przeprowadzenia go w bardzo ograniczonym zakresie sprowadzającym się do potwierdzenia czy pismo z 5 kwietnia 2016 roku wbrew jego tytułowi stanowi wniosek o wznowienie postępowania.
We wskazanych okolicznościach, w ocenie sądu, nie zachodzą wątpliwości co do tego, że SKO dopuściło się bezczynności w niniejszej sprawie.
Zdaniem sądu, bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym znaczne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy ustalonego przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie art. 139 ordynacji podatkowej. Podkreślenia wymaga, że sam fakt bezczynności (w tak długim okresie) pozostaje w sprawie poza sporem. Został przyznany przez organ w odpowiedzi na skargę. Podkreślić należy również, że SKO nie wydało decyzji również po otrzymaniu 8 stycznia 2020 roku wezwania skarżącej. W piśmie tym (datowanym 30 grudnia 2019 roku) skarżąca wezwała organ do wykonania wyroków WSA. Podkreślenia wymaga również, że przez cały okres bezczynności (od 19 czerwca 2019 roku do 6 marca 2019 roku) SKO nie skierowało żadnego pisma, czy wyjaśnienia do skarżącej. W szczególności nie zawiadamiało skarżącej o przyczynie niezałatwienia sprawy we właściwym terminie i wskazaniu nowego terminu jej załatwienia, stosownie do treści art. 140 ordynacji podatkowej.
Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy nie można pomijać, że przepis art. 121 § 1 ordynacji podatkowej nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach SKO w niniejszej sprawie nie wykonało.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Zdaniem sądu w okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie zobowiązania SKO do wydania decyzji. Jak to bowiem zostało wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd w niniejszej sprawie, SKO wydało decyzję z [...] marca 2020 roku (nr [...]). W konsekwencji postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowej, podlegało umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) ppsa, o czym sąd orzekł w punkcie 1) sentencji wyroku.
Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, sąd uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność SKO oraz że bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w punktach 2) i 3) sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a ppsa.
Na podstawie art. 149 § 2 ppsa, sąd przyznał na rzecz skarżącej od SKO sumę pieniężną w wysokości 200 zł, o czym orzekł w punkcie 4) sentencji wyroku. W ocenie sądu, wskazana kwota jest adekwatna do zaistniałej w sprawie bezczynności.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w myśl powołanego wyżej przepisu art. 149 § 2 ppsa, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na jego zakres brak jest możliwości zasądzenia jakiegokolwiek odszkodowania od SKO na rzecz skarżącej.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Kwotę zasądzoną z tego tytułu od SKO na rzecz skarżącej, stanowi uiszczony przez nią wpis od skargi.