Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem H. W. (dalej: strona, skarżący) z dnia 4 września 2019r. - data nadania w placówce pocztowej (data wpływu do organu: 11 września 2019r.), adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 8 stycznia 2020r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu, złożyła odciski linii papilarnych, potwierdzenie wniesienia stosownej opłaty, fotokopie paszportu oraz informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonania pracy cudzoziemcowi wraz z załącznikiem nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wypełnioną przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2020r. (data nadania: 10 sierpnia 2020r., data wpływu do organu: 13 sierpnia 2020r.) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie, które w dniu 25 sierpnia 2020r. organ przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców.
W dniu 24 sierpnia 2020r. organ, dokonując pierwszych czynności w sprawie:
- - działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,
- - na podstawie art. 35 k.p.a. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego określonym na dzień 24 listopada 2020r. jednocześnie na podstawie art. 50 k.p.a. zobowiązał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających zapewnienie miejsca zamieszkania na terytorium RP,
- - poinformował stronę o zarejestrowaniu jego wniosku w systemie "Przybysz" pod wskazanym w piśmie numerem.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2020r. (data wpływu do organu: 18 sierpnia 2020r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 4 września 2019r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 35 § 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 220 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 109 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2020, poz. 35). Skarżący domagał się:
- 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
- 2. stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 24 590,85 zł,
- 4. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym,
- 5. zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że 4 września 2019 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który w ustawowym terminie nie został rozpatrzony przez organ. Do dnia sporządzenia skargi Wojewoda nie podjął żadnej udokumentowanej pisemnie czynności ani nie wydał decyzji. Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie jego wniosku powinno zakończyć się najpóźniej do końca lutego 2020r, uwzględniając uzupełnienie braków formalnych, postępowanie wyjaśniające, uzyskanie opinii od właściwych służb. Tymczasem od złożenia wniosku minęło jedenaście miesięcy.
Również ponaglenie strony nie zostało rozpoznane. Zdaniem skarżącego w jego sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczenie ustawowych terminów do zakończenia postępowania nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa ani w stanie faktycznym sprawy, i stanowi naruszenie słusznego interesu skarżącego, który to poniósł oczywistą stratę w postaci utraconych korzyści (tj. wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę). W ocenie skarżącego bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa a wnioskowana przez niego suma pieniężna jest uzasadniona i pozostaje adekwatna w stosunku do rażących zaniedbań ze strony Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc,że przedłużające się postępowania wiążą się z dysproporcją pomiędzy możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co uniemożliwia ich terminowe załatwienie. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy organ z obiektywnych powodów, w znacznej części niezależnych od niego, nie ma realnej możliwości zadośćuczynienia wszystkim przepisom w zakresie terminowego prowadzenia spraw.
Jednocześnie organ wskazał na okres od dnia 14 marca do 23 maja 2020r., który ze względu na ogłoszenie stanu epidemii, nie powinien być wliczany do terminów pracy organu przy ocenie terminowości tej pracy (zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 374) min. bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych został zawieszony).
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Organ wskazał, że nie sposób mówić o krzywdzie po stronie skarżącego, skoro jego pobyt uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna (art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania".
Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 11 września 2019r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez jedenaście miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęta przez organ w dniu 24 sierpnia 2020r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnościami tymi było wystąpienie do właściwych służb z wnioskiem o udzielenie informacji o cudzoziemcu, poinformowanie strony o planowanym terminie zakończenia postępowania oraz wezwanie do przedstawienia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium RP.
Jednak Sąd wskazuje, że takie wezwania cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po niemal roku od jego wpłynięcia, a ocena ta zainicjowana jest wniesieniem ponaglenia oraz skargi do sądu administracyjnego. Ponadto Wojewoda do czasu wniesienia ponaglenia i skargi nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy.
Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ.
W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tego też względu Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie wnioskowanej przez skarżącego wysokości sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku).
Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).