Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 13 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 149/20

Uzasadnienie

1. 1. Postępowanie przed organem administracji.
2. 1.1. Przedmiotem skargi "A" spółka akcyjna we W. (dalej: Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: organ/ Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla O. I.
3. 1.2. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 listopada 2019r. do organu wpłynął wniosek Skarżącej we wskazanym na wstępie zakresie. Wniosek został uzupełniony w dniu 27 listopada 2019r.
4. 1.3. W dniu 30 grudnia 2019r. Skarżąca złożyła ponaglenie, które zostało przesłane pismem z dnia 7 stycznia 2020r. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
5. 1.4. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i wyznaczył termin 30 dni od daty otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy. Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
6. 1.5. Organ wydał w dniu 17 lutego 2020r. wydał zezwolenie typ A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres od dnia 17 lutego 2020r. do dnia 17 lutego 2021r.
7. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.
8. 2.1. Skarżąca działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1, art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325; dalej: ppsa) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu na bezczynność Wojewody, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniesiono o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; na podstawie art. 6 z dnia 20 stycznia 2011 r. ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1169 ze zm.) uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postepowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do Sądu; przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; zasądzenie kosztów postepowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
9. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
10. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
11. 3.1. Skarga jest zasadna.
12. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
13. 3.3. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [kpa] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [kpa].

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność jest przedmiotem skargi.

3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa).

Ponadto w myśl art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Artykuł 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa).

1. 3.7. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić bezczynność organu. W dniu 19 listopada 2019r. wpłynął wniosek Skarżącej. W dniu 30 grudnia 2019r. do organu wpłynęło ponaglenie. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność lecz nie z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał do wydania stosownego aktu (zezwolenia typu A), co miało miejsce w dniu 17 lutego 2020r. Niewątpliwym jest, że w sprawie organ nie gromadził dodatkowych dokumentów, nie prowadził też postępowania dowodowego, w tym nie występował ani do Skarżącej ani do innych organów państwa celem uzyskania dodatkowych informacji mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa czyli nie zawiadomił Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując na nowy termin załatwienia sprawy. Nie działał też w wnikliwie i szybko, zważywszy na treść art. 35 kpa w zw. z art. 12 kpa. Należy zatem stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 § 1 - 3 kpa i art. 36 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 12 § 1 i 2 kpa.

1. 3.8. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku).

1. 3.9. Sąd jednak uznał, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a ppsa (pkt II sentencji wyroku). Na ocenę powyższą wpłynęła okoliczność, że zezwolenie zostało wydane po upływie trzech miesięcy od złożenia wniosku. Jakkolwiek terminowość realizacji zadania związanego z tym wnioskiem stanowi prawny obowiązek organu administracji publicznej. Z realizacji zaś tego obowiązku nie zwalnia zarówno duża liczba spraw, jak również brak etatów i środków pieniężnych. Jednakże Sąd wskazuje na zasadę procedowania wniosków zgodnie z chronologią ich wpływu aby uniknąć zarzutu stronniczości oraz zasadę przejrzystości i równego traktowania stron postępowania. Zatem ilość wniosków niewątpliwie wpłynęła na termin jego rozstrzygnięcia. Przy czym termin 3 miesięczny w porównaniu do zidentyfikowanych sytuacji nie wydawania aktu przez organ nawet do dwóch lat i ośmiu miesięcy nie jawi się jako rażący (por. NIK, Informacja o wynikach kontroli. Przygotowanie administracji publicznej do obsługi cudzoziemców, LWR.430.001.2019, Nr ewid. 24/2019/P/18/105/LWR, s. 53 i 56).

1. 3.10. Wobec wydania zezwolenia typu A przez organ Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego w sprawie (pkt III sentencji wyroku).

1. 3.11. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie ma podstaw zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa i w tym zakresie oddalił skargę Skarżącej (pkt IV sentencji wyroku).

1. 3.12. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt V sentencji wyroku).

1. 3.13. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa.