Uzasadnienie
O.K. (dalej zwany stroną lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, jaki i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu maksymalnej sumy pieniężnej oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu [...] lipca 2018 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który został w dniu [...] października 2018 r. zarejestrowany w systemie Pobyt 2. Skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu w dniu [...] października 2018 r., a następnie dokonywała uzupełnień wniosku odpowiednio w dniach [...] października 2018 r., [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2020 r. Skarżąca wielokrotnie zwracała się pisemnie do organu o informacje na temat toczącego się postępowania, na które nie otrzymała odpowiedzi.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżąca złożył ponaglenie przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r.
Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania określono na dzień [...] listopada 2020r., jednocześnie wzywając do dostarczenia w terminie 14 dni oryginału lub poświadczonej kopii informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz aktualnego dokumentu potwierdzającego, że strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce.
W tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dalszej kolejności strona w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego.
Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu [...] września 2020 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej odrzucenie lub oddalenie w całości. W pierwszej kolejności wskazano, że przedmiot skargi nie został należycie sprecyzowany, wobec czego należałoby skarżącą wezwać o uzupełnienie braków formalnych skargi, a w przypadku ich nieuzupełnienia odrzucić skargę.
Następnie podniesiono, że wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy, przy czym zwrócono uwagę, iż w myśl art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako ustawa covidowa) okres od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie) nie może liczyć się do terminów pracy organu przy ocenie terminowości tej pracy.
W dalszej kolejności organ wskazał, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.
Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność lub przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej jej wysokości jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Odnosząc się do tej ostatnie sankcji organ zwrócił uwagę, że żądana kwota wykracza poza standard orzeczniczy w podobnych sprawach.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z dnia [...] września 2020r. wezwano pełnomocnika strony o wskazanie czy przedmiotem skargi jest również przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a po pozytywnej odpowiedzi z dnia [...] września 2020 r., zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia [...] października 2020 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 1306/20) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 1583/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona.
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.
Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące).
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez okres blisko 2 lat od dnia złożenia wniosku, nie licząc osobistego stawiennictwa strony w dniu [...] października 2018 r., do czasu wpłynięcia skargi nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Po zarejestrowaniu sprawy, co nastąpiło dopiero po upływie 2,5 miesiąca od wpływu wniosku, organ potrzebował 19 miesięcy (nie wliczając do tego, zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 ustawy covidowej, okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2002 r.), aby zwrócić się do właściwych organów bezpieczeństwa o stosowne informacje oraz wezwać skarżącą do uzupełnienia braków wniosku.
Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wyznaczony nowy termin zakończenia postępowania, tj. [...] listopad 2020 r., został zrealizowany.
Z uwagi na okoliczność, iż w rozpoznanej sprawie o sygn. akt III SA/Wr 1306/20 ze skargi strony na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy to bezprzedmiotowym stało się ponowne zobowiązanie Wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, przeto Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku).
Kontynuując rozważania wskazać trzeba, iż na podstawie bezspornego stanu faktycznego wnioskować należało, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się w znacznej mierze skarżąca. Przeciwnie, to skarżąca, była aktywnym uczestnikiem postępowania, która dążąc do realizacji swojego wniosku złożyła ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, które to akcje nie wymusiły jednak merytorycznego rozpoznania wniosku.
Sytuacja, w której skarżąca czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej mając na względzie, że sumę taką przyznano jej już w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 1306/20).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości.
O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 348,50 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz połowa opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (8,50 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika.