Uzasadnienie
A. T. (dalej: strona, strona skarżąca, skarżący) wniósł 14 września 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 7 listopada 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2b w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca wniosła:
- 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie przez Sąd organu do wydania decyzji, której adresatem będzie skarżący w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi;
- 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i prace na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Wojewoda D. dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenia, że bezczynność Wojewody D. w tymże postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewody D. na rzecz A. T. kwoty 5.000,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty;
- 4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody D. na rzecz Pana A. T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
Strona w uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że strona skarżąca złożyła wniosek 7 listopada 2018 r. Tego samego dnia otrzymała pismo od Wojewody, w którym informuje on o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznacza nowy termin do zakończenia postępowania na 11 maja 2019 r. W dniu 14 czerwca 2019 r. strona wniosła ponaglenie. Pismem z 19 lutego 2020 r. ponaglenie zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postanowieniem z [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 19 czerwca 2020 r. Wobec dalszego braku działania Wojewody pismem z 8 września 2020 r strona wniosła skargę do Sądu.
Pismem z 2 października 2020 r. Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, oraz wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień 12 stycznia 2021 r. W tym samym dniu Wojewoda na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094), zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy N. Oddziału Straży Granicznej czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie dwudziestu trzech miesiącach od wszczęcia postępowania i następuje to na skutek wniesionego ponaglenia i skargi do Sądu. Trudno bowiem uznać za jakiekolwiek działanie zmierzające do załatwienia sprawy pismo Wojewody z 17 listopada 2018 r., w którym wbrew regulacji z art. art. 61 § 1 § 3 k.p.a. informuje się stronę o wszczęciu postępowania i wbrew regulacji z art. 36 § 1 k.p.a. wyznacza się stronie termin zakończenia postępowania.
Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z 2 października 2020 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Nie uszło również uwadze Sądu, ze ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 19 lutego 2020 r. 2020 r. (w aktach brak jest dowodu nadania pisma), przyjmując jednak nawet, że zostało wysłane tego dnia, to Sąd stwierdził, że przy dokonaniu i tej czynności doszło do rażącego przekroczenia terminu wynikającego z art 37 § 4 k.p.a.
Sąd podkreśla, że ponad dwadzieścia dwa miesiące od wszczęcia postępowania Wojewoda nie wystąpił, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094), do odpowiednich Służb w sprawie informacji o skarżącym. Należy podkreślić, że czynność ta z jednej strony jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy i mogła zostać wykonana już w dniu złożenia wniosku, z drugiej ma podstawowe znaczenie dla legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium naszego Kraju ze względu na bezpieczeństwo obywateli Rzeczypospolitej Polskiej.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda w tej sprawie nie tylko nie dotrzymał terminów wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego, ale także nie wywiązał się z terminu wyznaczonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz terminu, który sam wyznaczył.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Bez wpływu na ocenę wystąpienia bezczynności pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – organ pozostawał w bezczynności od 7 listopada 2018 r. do r. 2 października 2020 r. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd wyznaczając organowi termin 30 dni do zakończenia postępowania wziął pod uwagę fakt, że od 14 marca 2020 r. czyli daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, następnie stanu epidemii praca urzędów administracji jest utrudniona z przyczyn całkowicie od tych organów niezależnych.
W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000,00 złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP.
Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.