Uzasadnienie
V.U. (dalej zwana stroną lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy strona osobiście w dniu [...] czerwca 2019 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2 i wskazano termin zakończenia postępowania na dzień [...] grudnia 2019 r.
W dniu [...] stycznia 2020 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., które zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z tego samego dnia organ wyznaczył nowy przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni, a także wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni, poprzez doręczenie umowy o pracę w celu potwierdzenia trwania ubezpieczenia lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego, oraz decyzji pobytowej małżonka.
Skarżąca uzupełniła wniosek w żądanym zakresie w dniu [...] czerwca 2020 r.
Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. uznał ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczył organowi termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] grudnia 2020 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] października 2020 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłość oraz kolejne ponaglenie strony datowane na dzień [...] października 2020 r.
Organ skargę strony wraz z aktami administracyjnymi przesłał do tut. Sądu w dniu [...] października 2020 r., zaś w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego przekonaniu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazywał, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, a także odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy.
W dniu [...] grudnia 2020 r. organ przesłał do tut. Sądu pozostałe dokumenty w sprawie, w tym decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.
Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące).
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku).
Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18).
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy, nie zaś tylko rejestracji sprawy czy przekazania akt do organu nadzorczego w związku ze złożonym ponagleniem, było sporządzenie dnia [...] kwietnia 2020 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku i zwrócenie się do 3-ech instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Czynności tych dokonano 10 miesięcy po złożeniu wniosku i pomimo uzyskania odpowiedzi zwrotnych o braku podstaw do przyjęcia istnienia zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z wjazdem i pobytem skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także uzupełnienia wniosku przez skarżącą w dniu 9 czerwca 2020 r., przez kolejne miesiące w sprawie nie podejmowano żadnych czynności.
Merytoryczna decyzja została wydana zatem dopiero po blisko 6 miesiącach od uzupełnienia niezbędnego materiału dowodowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uaktywnienie organu miało związek dopiero ze złożeniem kolejnego ponaglenia i wpłynięciem skargi skierowanej do sądu administracyjnego, jak też zbliżającym się upływem terminu wyznaczonego przez organ nadzorczy.
W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego wymusiły działanie z jego strony.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 800 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i niedogodnościami, z jakimi skarżąca musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota w wysokości [...] zł jest zbyt wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości strona mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III i IV sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).