Uzasadnienie
W skardze z 30 listopada 2020 r. (data nadania), wniesionej na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego przy rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, N. M. wystąpiła o:
- 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku;
- 2. uznanie bezczynności Wojewody za naruszenie prawa;
- 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.);
- 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że wniosek został złożony korespondencyjnie, listem nadanym 16 grudnia 2019 r. Pomimo formalnie prawidłowego pisma inicjującego postępowanie nie wezwano strony do złożenia odcisków linii papilarnych oraz umieszczenia stosownego stempla w dokumencie podróży. 31 stycznia 2020 r. pełnomocnik strony złożył korespondencyjnie ponaglenie w sprawie, jednak odpowiedź na to ponaglenie nie została udzielona. Dopiero 24 września 2020 r. pobrano od strony odciski palców i dołączono da akt dokumenty dotyczące zatrudnienia i miejsca zamieszkania. Od tego czasu nie podjęto jednak w sprawie dalszych czynności, zaś stan ten wpływa negatywnie na możliwość legalnego pobytu i zarobkowanie wnioskodawczyni na terytorium Polski. Zwrócono uwagę, że czas rozpoznawania wniosku narusza art. 35 § 3 z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Od zainicjowania postępowania do złożenia skargi minął bowiem blisko rok.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że ocena stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.
W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym.
Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie wymienionej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga też podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony (datowany na 16 grudnia 2019 r.) wpłynął do organu w dniu 20 grudnia 2019 r. Organ przez wiele miesięcy nie podejmował natomiast jakichkolwiek czynności i w związku z tym nie zakończył postępowania administracyjnego w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (w tym, nawet w tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, nie zrealizował powinności powiadomienia strony o przyczynach i pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia (art. 36 k.p.a.).
24 września 2020 r. do akt złożono dokumenty dotyczące zatrudnienia oraz miejsca zamieszkania skarżącej i jednocześnie pobrano jej odciski palców, przy czym – co należy wyraźnie podkreślić – osobiste stawiennictwo strony w Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu nastąpiło z wyłącznej inicjatywy zainteresowanej. Organ nie wezwał jej bowiem ani do złożenia odcisków linii papilarnych, ani też do przedstawienia niezbędnych dokumentów.
Aktywność procesową w sprawie Wojewoda Dolnośląski ujawnił dopiero z końcem grudnia 2020 r. Pismem z 28 grudnia 2020 r., skierowanym do właściwych organów zainicjowano bowiem procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35). Tego samego dnia wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie, w terminie 14 dni, dokumentu potwierdzającego fakt, iż skarżąca ma zapewnione w Polsce miejsce zamieszkania (w tym piśmie wyznaczono także przewidywany termin zakończenia postępowania na 30 marca 2021 r.).
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wymienione czynności procesowe zostały podjęte przez organ już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność w sprawie (która wpłynęła do organu w dniu 7 grudnia 2020 r.), jak również po wystosowaniu ponaglenia (które do organu wpłynęło 2 lipca 2020 r.). Przypuszczać można zatem, że dopiero pod wpływem złożonej skargi organ podjął pierwsze czynności w sprawie.
Uzupełniająco należy dodać, że czynności zmierzające do uzyskania danych na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinny być wdrażane bez zbędnej zwłoki. Nie wymagają one bowiem szczególnie dokładnej analizy akt i stanowią standardową procedurę w sprawach tego rodzaju.
Przedstawione okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony. Od dnia zainicjowania postępowania do chwili podjęcia pierwszej czynności przez organ minął bowiem ponad rok, zaś dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych gromadzona była wyłącznie z inicjatywy samej strony. Skarżąca złożyła zresztą do akt także i umowę najmu lokalu mieszkalnego z 27 listopada 2019 r. (obowiązującą do 26 listopada 2020 r.). Gdyby więc organ wcześniej podjął niezbędne czynności procesowe nie byłoby potrzeby wzywania strony dokument tego rodzaju pismem z 28 grudnia 2020 r. (wystosowanym już po terminie obowiązywania umowy najmu).
Bezczynność organu w sprawie nie ulega zatem wątpliwości i opisany stan w sposób oczywisty narusza regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej.
Zaprezentowanej oceny nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. 2020.568). Stan bezczynności w sprawie wystąpił bowiem jeszcze przed końcem marca 2020 r., skoro do tego czasu sprawa oczekiwała bezczynnie na załatwienie już przez blisko trzy miesiące.
Należy również wskazać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Od tego czasu natomiast do 28 grudnia 2020 r. (dzień podjęcia pierwszych czynności w sprawie) Wojewoda również nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności procesowej.
Mając zatem na uwadze omówione okoliczności, działając zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w tym samym punkcie wyroku (II) orzekł, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat.
Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia sie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art. 15zzs w/w ustawy), niemniej jednak nie może ujść uwadze, że stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed marcem 2020 r. i trwał także po uchyleniu szczególnych regulacji epidemicznych.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie (poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne) Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy.
Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał natomiast stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (punkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwota nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).
Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie przenoszącej wartość przyjętą przez Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę.
O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 100 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne.