Uzasadnienie
A. K. (dalej: strona skarżąca) złożył 27 lutego 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z 27 marca 2018 r., którym zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Przywołując art. 3 §2 pkt 8, art. 50 §1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), art. 8, art. 12, art. 35 §1 i art. 36 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), zarzucił organowi ich naruszenie. W skardze strona wnioskowała o: zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia aktu organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Wojewody D. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r.
Nr 34, poz 173) w związku z art.149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, przyznaniu od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. - § 6 p.p.s.a.).
zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając złożoną skargę strona skarżąca podniosła, że mimo upływu 11 miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie i nie poinformował o terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach, dla których rozstrzygnięcie nie zostało wydane w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty strona otrzymała dopiero 3 stycznia 2019 r., tj. po upływie 9 miesięcy od złożenia wniosku. Wskazane w wezwaniu braki zostały uzupełnione w zakreślonym terminie.
Nadto mimo upływu ustawowego terminu na załatwienie sprawy organ zaniechał zawiadomienia o tym fakcie, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu na załatwienie sprawy. Brak wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uniemożliwił skarżącemu zameldowanie na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania, ubieganie się o paszport dla nowonarodzonego dziecka oraz starania o przyznanie pożyczki w banku. Brak ważnych dokumentów pobytowych godzi w wolność strony i jej rodziny do swobodnego i legalnego wyjazdu poza granice Polski i powrotu na jej teren. W odpowiedzi na skargę Wojewoda organ wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nie znajduje żadnego uzasadnienia.
W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.
Podkreślił również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna. Z akt administracyjnych przedłożonych przez organ wraz ze skargą wynika, co zresztą jest niesporne, że strona skarżąca 27 marca 2018 r. złożyła do Wojewody D. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Przez okres prawie dziewięciu miesięcy organ nie podjął żadnych działań. Strona pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) wniosła zapytanie o stan sprawy, następnie w dniach 19 grudnia 2018 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP oraz 27 grudnia 2018 r. za pośrednictwem poczty - ponaglenia wobec bezczynności organu w zakresie jej wniosku o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dopiero pismem z dnia 18 grudnia 2018r. wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez dołączenie wypełnionego i prawidłowo podpisanego załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Strona wskazany w wezwaniu brak uzupełniła w zakreślonym terminie, składając także kopię wydanego dla niej zezwolenia na pracę typ A dla Biura Projektowego "[...]" S.C. K. G., G. K., ważnego od dnia 12 września 2018 r. do 12 września 2019 r. Następnie organ pismami z dnia 14 marca 2019 r. zwrócił się do stosownych służb o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wnioskodawcy stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zawiadomił stronę o planowanym terminie zakończenia postępowania w tej sprawie wyznaczonym na dzień 14 czerwca 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kwestii podniesionych w skardze należy wskazać, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się NSA w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu.
Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek strony skarżącej (złożony 27 marca 2018 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza akt potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po ponad 9 miesiącach podjął pierwszą czynność jaką było wezwanie z dnia 18 grudnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. W tym kontekście należy wskazać, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe i powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.
Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy w okolicznościach sprawy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko 9 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku, a następnie nie sprawdzając czy wniosek jest już kompletny przez kolejne 4 miesiące nie rozpatruje sprawy. Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.
Nie sposób nie zauważyć, że w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym pierwszym pismem kierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z 18 grudnia 2018 r., wystosowane do strony dopiero po złożeniu ponaglenia do organu. W ocenie Sądu wskazane wezwanie było czynnością niewystarczającą w żaden sposób dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony.
Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265).
W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle.
Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do bezczynności, która ma charakter rażący. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązano organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, bowiem mimo upływu ponad piętnastu miesięcy brak jakichkolwiek informacji o załatwieniu sprawy. Ostatnim pismem do strony była bowiem informacja z dnia 14 marca 2019 r. o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 14 czerwca 2019 r., skierowana do wnioskodawcy po prawie roku od dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.
Kierując się treścią art. 149 § 1 i 1a oraz wobec braku informacji o zakończeniu postępowania, zobowiązano organ do wydania aktu i stwierdzono, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny oddalając wniosek w tym zakresie (pkt V wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie.
I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Także w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, skarga podlega oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a (pkt V sentencji wyroku) Sąd nie posiada bowiem kompetencji do nałożenia tego rodzaju obowiązku na organ.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 3, §1a oraz 2 p.p.s.a orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 §1 pkt.1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt VI sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.