Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
I. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła – 29 stycznia 2020 r. - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 16 lipca 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1, art. 36 § 1 w zw. z art. 9, art. 37 § 4 w zw. z art. 9, art. 6 w zw. z art. 8, art. 61 § 4 w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1, art. 63 § 4, art. 73 w zw. z art. 10, art. 74 § 2 w zw. z art. 14 i art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, przez niepoinformowane strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. (zasada praworządności) oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania, przez niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika w sytuacji, w której strona tego zażądała, przez niezapewnienie stronie i jej pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, przez odmowę udostępnienia stronie oraz jej pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny, jak i pisemny wniosek, przez brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego złożonego przez stronę wniosku.
Skarżąca wniosła o:
- 1. zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na łączenie rodzin, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia,
- 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności oraz że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. wymierzenie organowi – na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. – grzywny w wysokości 1 000 złotych na rzecz Fundacji – Instytut na rzecz Państwa Prawa,
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej – na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. – sumy pieniężnej w wysokości 4 000 złotych,
- 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,
- 6. zasądzenie kosztów postępowania.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości.
Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP 16 lipca 2019 r. (data wpływu). Pełnomocnik skarżącej wniósł następnie pismo - określone jako przewodnie – z 12 lipca 2019 r. Pismem z 18 października 2019 r. (data wpływu: 22 października 2019 r.) strona skarżąca wniosła o wgląd do akt sprawy.
Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, strona skarżąca pismem z 5 września 2019 r., które wpłynęło do organu 9 września 2019 r., wniosła ponaglenie. Zostało ono przesłane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 3 lutego 2020 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu określonego przepisem art. 37 § 4 k.p.a. i już po wniesieniu przez skarżącą skargi do Sądu. Pismem z 3 lutego 2020 r., a więc po prawie siedmiu miesiącach od złożenia wniosku i już po wniesieniu skargi do Sądu, organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania.
Ponadto wezwał ją do uzupełnienia formularza wniosku w części D i E oraz innych dodatkowych czynności, jednocześnie informując, że nieusunięcie braków skutkować będzie pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania. Pouczył także o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych w Urzędzie Wojewódzkim pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, jak również o konieczności dostarczenia do Urzędu Wojewódzkiego dowodu uiszczenia opłaty skarbowej pod rygorem zwrotu podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie siedmiu miesiącach od jego wniesienia, już po wpływie ponaglenia i dopiero na skutek złożenia przez stronę skarżącą skargi do Sądu. Organ na dzień wniesienia skargi do Sądu nie podjął w sprawie żadnej czynności merytorycznej. Ponaglenie, które wpłynęło do organu w pierwszej połowie września 2019 r., zostało przesłane do właściwego organu dopiero po wpływie skargi do Sądu. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie zostały na dzień wniesienia skargi do Sądu - to jest przez ponad sześć miesięcy od złożenia wniosku - podjęte przez organ.
Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia.
Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.
W ocenie Sądu, zasądzona kwota 700 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
W ramach przysługujących kompetencji, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, dalej idącą skargę oddalając. Sąd wziął pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Odnośnie do samego wniosku reprezentowanej w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej o wymierzenie - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - organowi grzywny w wysokości 1 000 zł na rzecz określonej przez skarżącą fundacji, Sąd wskazuje, że przywołane przepisy nie przewidują możliwości wymierzenia organowi grzywny na rzecz fundacji. Przy tym, w myśl treści przepisu art. 228 p.p.s.a. grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem administracyjnym są także, oprócz kosztów sądowych, dochodami budżetu państwa. W konsekwencji ten wniosek skargi, wniesionej przecież przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, uznać należało w tym zakresie za oczywiście bezzasadny.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-V sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.