Uzasadnienie
W skardze z dnia 15 marca 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, I. S.(dalej: strona, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony, złożonego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. w dniu 9 marca 2018 r.
Pismem z dnia 11 marca 2019 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie w którym podniosła, że pomimo upływu prawie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku w sprawie nie podjęto żadnych działań zmierzających do jego rozpoznania.
Już po wniesieniu ponaglenia, w dniu 19 marca 2019 r. organ wystąpił do służb mundurowych o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie, pismem z tego samego dnia organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (wyznaczonym na dzień 19 czerwca 2019 r.) oraz wezwał ją o braki formalne wniosku.
Przesyłając ponaglenie strony do organu wyższego stopnia, Wojewoda D. uznał je za uzasadnione. Opóźnienie w rozpoznaniu sprawy tłumaczył dużą ilością wniosków tego rodzaju oraz problemami kadrowymi.
Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie skarżący zarzucił naruszenie – art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).
Wskazując na powyższe strona wniosła o:
- 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie;
- 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł;
- 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że od złożenia przez niego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy minęło ponad 12 miesięcy. W tym czasie, organ nawet nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Zdaniem strony, z uwagi na rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy za uzasadnione należy uznać sformułowane w skardze żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Nałożenie w tych okolicznościach na organ obowiązku zapłaty sumy pieniężnej z jednej strony stanowić będzie sankcję za wadliwe zorganizowanie postępowania, z drugiej zaś, rekompensatę dla strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. zawarł wniosek o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, a z ostrożności procesowej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie Sąd stwierdza (nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę), że czynność wniesienia przez skarżącego ponaglenia w tym samym dniu co złożenie skargi na przewlekłość postępowania stanowi o wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżania, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. A zatem, już samo wniesienie ponaglenia przez stronę otwiera jej drogę do sądu, bez względu na to czy środek ten został rozpoznany w trybie administracyjnym, czy też nie. Stanowisko to jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 208/19, CBOSA).
W konsekwencji powyższego Sąd uznał za pozbawiony podstaw sformułowany przez organ w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 9 marca 2018 r. zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA).
Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, przez okres znacząco przekraczający ramy czasowe z art. 35 k.p.a. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia tego wniosku, ani też, nie dopełnił w tych warunkach obowiązku z art. 36 k.p.a.
Dopiero w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia (11 marca 2019 r.), a przy tym, już także po wniesieniu skargi (15 marca 2019 r.) na przewlekłość postępowania, organ podjął (w dniu 19 marca 2019 r.) pierwsze czynności procesowe w sprawie tj., skierował do służb mundurowych zapytanie odnośnie do tego, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, poinformował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy (ustalając go na dzień 19 czerwca 2019 r.), a także udzielił informacji o możliwości i sposobie uzyskania stempla do paszportu. Należy zwrócić uwagę, że wymienione wyżej czynności procesowe organu miały miejsce po upływie roku od dnia złożenia wniosku.
Przedstawiona chronologia czynności oraz sposobu postępowania organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Niewątpliwie, podejmując czynności procesowe w tak odległym czasie od daty złożenia wniosku organ dopuścił się przewlekłości w postępowaniu wszczętym żądaniem strony albowiem podjęte przez organ czynności zmierzające do załatwienia sprawy powinny były zostać podjęte niezwłocznie po złożeniu wniosku. Procedura wystąpienia z zapytaniem do służb mundurowych stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawach tego rodzaju, a zainicjowanie w sprawie tej procedury dopiero w dniu 19 marca 2019 r. nie może stanowić uzasadnienia dla przedłużenia terminu zakończenia postępowania, które z tego m.in. powodu organ przedłużył do dnia 19 czerwca 2019 r. Należy dodatkowo podnieść, że skierowane do strony w piśmie z dnia 19 marca 2019 r. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku odnosi się do oceny dokumentu jaki strona przedłożyła organowi już w dniu 9 marca 2018 r., a zatem, wezwanie to odnosi się do braków jakie organ mógł dostrzec już na etapie składania wniosku.
Jako zatem zupełnie uzasadniony ocenić należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku).
W nawiązaniu do sformułowanego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku Sąd wskazuje, że w przypadku ewentualnego częściowego zaskarżenia wyroku przez organ w zakresie kwalifikacji przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, organ ma możliwość sporządzenia kserokopii akt lub nawet wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem ma możliwość wykonania wyroku w części niezaskarżonej skargą kasacyjną.
Na wniosek strony, nie będąc przy tym związanym zakresem żądania (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje skarżącemu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jego wniosku. W ocenie Sądu, przyznana suma będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu administracji publicznej), jak i związanych z tym faktem trudności dla osoby będącej cudzoziemcem, która ubiega się o legalny pobyt na terytorium państwa obcego.
Sąd wyraża jednocześnie nadzieję, że nałożenie na organ obowiązku wypłaty ww. sumy odniesie wobec tego organu skutek dyscyplinujący w zwalczaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. Sąd uznał przy tym, że zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł jest żądaniem zbyt wygórowanym na tle okoliczności sprawy.
O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.