Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 kwietnia 2026 r. (data wpływu do Wojewody Dolnośląskiego 28 kwietnia 2026 r.) Y. O. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie wyrobienia karty pobytu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie.
Jak wynika z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, decyzją z dnia 11 marca 2026 r., organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 27 kwietnia 2026 r. wpłynęło do organu ponaglenie w przedmiocie niewydania karty pobytu. W dniu 30 kwietnia 2026 r. zostało wysłane przez Wojewodę zlecenie personalizacji karty pobytu do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w Warszawie, w dniu 4 maja 2026 r. karta pobytu została wydrukowana, a 7 maja 2026 r. skarżąca została poinformowana wiadomością SMS o możliwości odbioru karty pobytu.
W treści wniesionej skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej, zasądzenia kosztów postępowania oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu w wydaniu karty pobytu. Jest to bowiem czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22 - te i inne przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.
Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 z późn. zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie.
Uprawniony jest zatem wniosek, że wydanie karty pobytu powinno nastąpić niezwłocznie po wniesieniu opłaty, i zaksięgowaniu jej na stosownym rachunku bankowym organu. Językowe znaczenie "niezwłoczności" wskazujące na "jak najkrótszy czas" nie precyzuje ściśle oznaczonego terminu, jednak oznacza obowiązek podjęcia możliwie szybkich działań w celu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu niezwłocznie nie powinno być rozumiane jako "od razu", "natychmiast". "Niezwłocznie" to bez zbędnej zwłoki, co jednocześnie wskazuje, że ustawodawca akceptuje zwłokę (opóźnienie) usprawiedliwioną, uzasadnioną, należycie wykazaną i wytłumaczoną zainteresowanym (czyli taką zwłokę, która nie może być uznana za zbędną).
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności. Jak wynika z akt sprawy kartę pobytu zlecono do personalizacji w dniu 30 kwietnia 2026 r., a więc już po wniesieniu ponaglenia. Mając zatem na względzie, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy została wydana 11 marca 2026 r., organ wykroczył poza "niezwłoczność", co uzasadniało zarzut bezczynności.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia.
Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do wykroczenia poza ramy niezwłoczności w odniesieniu do czasu na wydanie karty pobytu, ponieważ czas, jaki upłynął od wydania decyzji do możliwości odbioru karty, nie może być potraktowany w kategorii "niezwłocznie". Jest to przekroczenie na tyle istotne i oczywiste, że nie budzi wątpliwości uznania go za przekroczenie znaczące.
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie wobec dokonania przez organ czynności wygenerowania karty pobytu oraz powiadomienia skarżącej o możliwości jej odbioru, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd nie przyznał sumy pieniężnej uznając, że naruszenie organu nie miało charakteru rażącego.
O kosztach (pkt IV sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.