Uzasadnienie
K. D. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 13 lutego 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Pełnomocnik skarżącej zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wniósł o: 1/stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zaakcentowano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wniesiony został w dniu 30 maja 2019 r. W dniu 5 września 2019 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie. Od dnia złożenia wniosku – pomimo upływu ośmiu miesięcy - organ nie powziął żadnych merytorycznych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o wszczęciu postępowania, o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie a także nie wezwał strony do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. Doszło zatem do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., gdyż Wojewoda powinien zakończyć postępowanie w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od złożenia wniosku.
W ocenie pełnomocnika zaistniała przewlekłość postępowania, gdyż nie ma uzasadnienia dla tak długiego czasu jego prowadzenia, gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana a organ nie pojął w terminie żadnych czynności zmierzających do szybkiego jej rozpatrzenia – w tym również nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie.
Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy zasadne jest żądanie strony o przyznanie sumy pieniężnej. Strona od wielu miesięcy była ignorowana i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy winno wiązać się z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu. Kwota przyznana na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinna zrekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dla organu powinna zaś stanowić sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Zdaniem autora skargi, konieczność wystąpienia z zapytaniem o ujawnienie informacji o cudzoziemcu przez Straż Graniczną, Policję czy ABW (tzw. opiniowanie cudzoziemca przez służby), będąc obligatoryjnym elementem każdego postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt cudzoziemca, nie przesądza o uznaniu tych postępowań za szczególnie skomplikowane. Czynności organu ograniczają się bowiem do szablonowego zapytania skierowanego do służb, które mają 30 dni na odpowiedź. Nie oznacza to jednak, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni.
W ocenie skarżącej, także wskazywane przez organ problemy związane z dużą ilością spraw nie świadczą o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Nie tylko skarżąca ale także wielu innych cudzoziemców, przez wiele dni (niekiedy lat) było ignorowanych przez organ, który nie podejmował żadnych realnych czynności dla zmiany tej sytuacji. Nieprawidłowa organizacja pracy świadczy o winie po stronie organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli pracowników lecz spowodowane zostało bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tych względów organ nie zgodził się z oceną, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej okoliczności, nie mogą być uznane za nie mające znaczenia w sprawie i wskazują, że przekroczenie terminu nie było pozbawione racjonalnych podstaw, czy też nie znajduje żadnego uzasadnienia. Termin podjęcia postępowania w sprawie, uzależniony jest od ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz konieczności rozpatrywana spraw według kolejności ich wpływu.
Niezbędne jest także wnikliwie analizowanie zgłoszonych wniosków, co powoduje, że sprawy te są szczególnie skomplikowane. Przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności nie sposób zatem uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężne stanowi jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy.
Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Nadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien być uzasadniony co do istnienia i rozmiaru krzywdy, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przeprowadzona kontrola sądowa wywołana skargą na przewlekłość organu (wniesioną zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna.
Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została środkiem zaskarżenia - ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 września 2019 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie skarżącej, kierowane do Urzędu d/s Cudzoziemców, zarzucające organowi brak podjęcia w sprawie czynności. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania przedmiotowej skargi Sąd miał na uwadze, że w obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją postępowania. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 25 czerwca 2019 r. W dniu 15 lipca 2019 r. strona przedłożyła dokumenty celem uzupełnienia złożonego wniosku. Kolejne dokumenty złożone zostały przy piśmie pełnomocnika z dnia 9 września 2019 r. w którym wniesiono także o przyśpieszenie rozpatrzenia sprawy. W tym samym dniu wpłynęło ponaglenie. Pismem z dnia 24 września 2019 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych podania przez przedstawienia ważnego dokumentu podróży i złożenia odcisków linii papilarnych. Wezwano także o złożenie opłaty od wniosku.
Pismem z tej samej daty przekazano ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców w W. Strona uzupełniała braki podania a w dniu 4 października 2019 r. pełnomocnik przekazał potwierdzenie uiszczenia opłaty od wniosku. Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącej o przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 16 kwietnia 2020 r. oraz na podstawie art. 50 k.p.a wezwał do przedłożenia w terminie 14 dni informacji właściwego starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez pracodawcę na lokalnym rynku pracy wśród osób bezrobotnych i poszukujących pracy, wskazując, że do akt sprawy dołączona została nieuwierzytelniona kopia informacji starosty z dnia 8 kwietnia 2019r. W dniu 27 stycznia 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika przekazujące informację Starosty. W dniu 13 lutego 2020 r. wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania.
Przedstawiona chronologia zdarzeń wskazuje, że pierwszą czynność procesową w sprawie, polegająca na wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych podania, organ podjął w dniu 24 września 2019 r. a więc po upływie trzech miesięcy po jego złożeniu. Kolejne czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia wykonane zostały w dniu 15 i 16 stycznia 2020 r. – a więc po upływie kolejnych 3 miesięcy po uzupełnieniu wniosku przez stronę (ostatnie pismo pełnomocnika strony z dnia 2 października 2019 r.). Do dnia złożenia skargi wniosek skarżącej uzupełniony został zgodnie z wezwaniem o informację starosty (pismo pełnomocnika z dnia 27 stycznia 2020 r.) a organ oczekiwał na informację o którą zwrócił się w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach w dniu 15 stycznia 2020 r. Poinformował także stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 16 kwietnia 2020r.
W świetle powyższych faktów należy uznać, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe. Trzymiesięczne odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi, polegającymi na wstępnej weryfikacji wniosku i złożonych do niego dokumentów oraz na skierowaniu szablonowego wystąpienia do odpowiednich organów z zapytaniem o cudzoziemca w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, nie znajdują w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienia. Nie są to czynności bardzo skomplikowane i wymagające dużego nakładu pracy, tym bardziej, że strona we własnym zakresie starała się uzupełnić braki wniosku. Podejmowanie działań w odstępach trzymiesięcznych niewątpliwie świadczy o opieszałości organu.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącej toczyło się od siedmiu miesięcy i nie zostało zakończone. Termin jego zakończenia organ wyznaczył dopiero w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. - na dzień 16 kwietnia 2020 r. Fakt wyznaczenia tego terminu i okoliczność, że na dzień wniesienia skargi jeszcze nie upłynął, nie zwalnia jednak organu z zarzutu przewlekłości postępowania.
Po pierwsze organ zastosował art. 36 § 1 k.p.a. dopiero po upływie prawie pół roku po złożeniu wniosku. Wcześniej nie informował strony o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy. Po drugie, przedłużenie terminu załatwienia sprawy o kolejne 3 miesiące, w sytuacji gdy postępowanie toczy się już od pół roku, organ dysponuje większością dokumentów złożonych przez stronę a oczekuje na stanowisko organów konsultujących pobyt cudzoziemca w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, jest nieuzasadnione. Ustawa określa bowiem, że służby mają czas 30 dni (a w szczególnych przypadkach 60 dni) na udzielenie odpowiedzi. Tym samym za nieuzasadnione należy uznać wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do dnia 16 kwietnia 2020 r. (w świetle przepisów organ na odpowiedź powinien oczekiwać maksymalnie do 15 marca 2020 r.)
Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która wykazywała się aktywnością samodzielnie składając dokumenty, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie gdyż pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi występowały zbyt duże odstępy czasu które przyczyniały się do jego wydłużenia.
Sąd uznał jednak, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Trzymiesięczne odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi bezsprzecznie naruszają przepisy procesowe normujące terminy załatwienia spraw (art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a.) jak też zasadę szybkości postępowania, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie można im przypisać charakteru kwalifikowanego.
Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest jednak wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ naruszenie prawa nie ma charakteru oczywistego. Istotne jest, że organ podejmował czynności konieczne dla załatwienia sprawy i nie noszące cech pozorności. Rozstrzygnięcie sprawy bezsprzecznie wymagało uzupełnienia materiału dowodowego przez stronę jak też wystąpienia z zapytaniem o pobyt cudzoziemca na terytorium RP do odpowiednich służb, co miało wpływ na długość postępowania. Niewątpliwie opóźnienia w podejmowanych czynnościach wystąpiły ale, stwierdzić trzeba (także na tle innych tego rodzaju spraw znanych Sądowi z urzędu), że nie były one znaczne.
Organ podejmował czynności konieczne dla załatwienia sprawy nie noszące cech pozorności. Pomimo, że Sąd zakwestionował przedłużenie załatwienia sprawy do dnia 16 kwietnia 2020 r. (wskazując, że czas ten powinien być krótszy o miesiąc), to trzeba mieć na względzie, że czynność ta nie wpłynęła istotnie na długość ocenianego postępowania, gdyż dokonana została tuż przed wniesieniem skargi (co do zasady miała też swoje uzasadnienie ze względu na konieczność oczekiwania na stanowisko innych organów).
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania uznając jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu i brak decyzji rozstrzygającej sprawę obligowało Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).
W tym stanie rzeczy Sąd odstąpił także od przyznania na rzecz skarżącej od organu wnioskowanej sumy pieniężnej o czym orzeczono w pkt IV sentencji Zważyć należy bowiem, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem stanu przewlekłości ale daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie.
W związku z powyższym Sąd miał na uwadze, że stwierdzone naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Organ nie pozostawał w sprawie bierny i - choć z pewnym opóźnieniem - podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, czym przejawiał wolę jej załatwienia. Relatywnie oceniając, zwłoka pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie była jednak znaczna. Działania organu nie nosiły też cech pozorności ale były konieczne dla rozpatrzenia złożonego wniosku. Uwzględnić również należało, że uzupełnienie dokumentów przez pełnomocnika zakończyło się dopiero 27 stycznia 2020 r. Powyższe okoliczności wskazują, że na obecnym etapie nie jest konieczne większe dyscyplinowanie organu niż wyznaczenie mu terminu załatwienia sprawy.
Mając na uwadze długość trwającego do chwili wniesienia skargi postępowania (łącznie około siedmiu miesięcy - w tym pięć miesięcy z przekroczeniem terminu ustawowego) Sąd uznał, że okres ten nie uzasadnia przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Wskazany środek prawny ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stroną skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru, czego skarżąca w istocie nie uczyniła (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1685/17, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17 i we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 367/17 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżąca nie wyjaśniła jakich konkretnie krzywd moralnych doznała oczekując przez pięć miesięcy na rozstrzygnięcie sprawy i jakie w związku ze zwłoką organu postały dla niej negatywne skutki.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.