Uzasadnienie
Małoletnia A. B., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Delegatura w J. w dniu 10 stycznia 2018 r.
Do wniosku strona dołączyła uzupełniającą dokumentację, w tym, kserokopie dwóch decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. o numerach: [...] i [...], dotyczących odpowiednio – udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 2 stycznia 2021 r. A. B. (ojciec wnioskodawcy) oraz udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 2 stycznia 2021 r. G. B. (matka wnioskodawcy).
Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. Wojewoda D. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 22 listopada 2018 r. oraz na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) wezwał przedstawiciela ustawowego do przedłożenia, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, dokumentów potwierdzających legalny pobyt małoletniego wnioskodawcy na terytorium RP na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 10 stycznia 2018 r. wraz z zastrzeżeniem, że składając kserokopie dokumentów należy jednocześnie przedstawić do wglądu ich oryginały.
W odpowiedzi na to wezwanie, działający w imieniu wnioskodawcy przedstawiciel ustawowy nadesłał – kserokopie wymienionych wcześniej decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., a także, kserokopie odpisu zupełnego oraz odpisu skróconego aktu urodzenia małoletniego wnioskodawcy. Dokumenty te wpłynęły do organu w dniu 12 września 2018 r., a ich zgodność z oryginałem została stwierdzona przez Inspektora Wojewódzkiego.
Pismem z dnia 4 września 2018 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 5 września 2018 r.) ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony wniósł o wydanie decyzji podkreślając, że rodzina małoletniej ma zaplanowany wyjazd w październiku 2018 r., a ojciec dziecka ma kartę pobytu z dostępem do rynku pracy ważną do 2 stycznia 2021 r.
Pismem z dnia 29 października 2018 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 31 października 2018 r.) pełnomocnik strony ponowił prośbę o wydanie decyzji dla małoletniego wnioskodawcy. Ponowną prośbą pełnomocnik strony zawarł w piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 4 grudnia 2018 r.) podkreślając, że strona uzupełniła dokumentację oraz złożyła wyjaśnienia w sprawie. Wyraził pogląd, że skoro po uzupełnieniu dokumentacji strona nie otrzymała żadnego pisma ze strony organu należy domniemywać, że wniosek jest kompletny.
Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 stycznia 2019 r.) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy z wniosku z dnia 10 stycznia 2018 r.
Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie strona zarzuciła naruszenie – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy.
Wskazując na powyższe wniosła o:
- 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;
- 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.;
- 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W rozwinięciu zarzutów skargi strona skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie trwa ponad rok, pomimo że ojciec małoletniego wnioskodawcy legitymuje się decyzją z dnia [...] r. wydaną w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 2 stycznia 2021 r.
Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że brak informacji o prowadzonym postępowaniu naraża rodzinę na niepewność i stres.
Zwróciła także uwagę na to, że organ nie przekazał ponaglenia do organu wyższego stopnia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona.
Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA).
Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wraz z wnioskiem z dnia 10 stycznia 2018 r. przedstawiciel ustawowy małoletniego wnioskodawcy (ojciec) przedłożył z własnej inicjatywy szereg dokumentów, w tym, kopie dwóch decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., wydanych odpowiednio – w sprawie udzielenia temu przedstawicielowi ustawowemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 2 stycznia 2021 r. oraz w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy matce małoletniego wnioskodawcy (także do dnia 2 stycznia 2021 r.). Treść pieczęci D. Urzędu Wojewódzkiego we W. widniejącej na tych dokumentach – "stwierdzam za zgodność z oryginałem", opatrzonej podpisem pracownika organu (starszego inspektora) wskazuje, że osoba odnotowująca wpływ tych kserokopii do organu miała wgląd w oryginały tych dokumentów. Z tych względów, za nieuzasadnione, a w konsekwencji, prowadzące do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania w sprawie uznać należy wezwanie jakie organ skierował do strony w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r., a dotyczące zobowiązania strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalny pobyt małoletniego wnioskodawcy na terytorium RP na dzień złożenia wniosku wraz z zastrzeżeniem, że składając kserokopie dokumentów należy jednocześnie przedstawić do wglądu ich oryginały.
Skoro bowiem, z przedłożonych wcześniej kopii dokumentów opatrzonych przez pracownika organu (starszego inspektora) adnotacją o zgodności z oryginałem wynikało, że przedstawiciele ustawowi małoletniego wnioskodawcy (jego rodzice) posiadają zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 2 stycznia 2021 r. to tym samym uznać należało, że wydane wobec rodziców małoletniego wnioskodawcy decyzje z dnia [...] r. są tymi dokumentami, które właśnie przesądzają o legalnym pobycie wnioskodawcy na terytorium RP.
Z tych względów za zbędne ocenić trzeba wezwanie organu skierowane do strony w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r. i dotyczące wymogu przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność pobytu wnioskodawcy na terytorium RP na dzień 10 stycznia 2018 r. (data wniosku).
Takie dokumenty zostały bowiem złożone przez stronę jeszcze przed wezwaniem. Wprawdzie, nie były to oryginały, lecz kserokopie dokumentów, nie mniej, z treści pieczątki przybitej na tych kserokopiach należy wnosić, że były konfrontowane z oryginałami. Dodatkowo należy zauważyć, że identyczne adnotacje wynikają z pieczątki odbitej na kserokopiach decyzji jakie przedłożono w następstwie wezwania z dnia 22 sierpnia 2018 r.
Niezależnie od zasadności samego wezwania należy zauważyć, że wezwanie to było pierwszą czynnością procesową organu w sprawie i zostało podjęte po upływie 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Niewątpliwie zatem w sprawie doszło do rażącego przekroczenia terminów z art. 35 k.p.a., a także, do rażącego naruszenia art. 36 k.p.a., albowiem dopiero w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, które wyznaczył na dzień 22 listopada 2018 r. Należy dodać, że pomimo zastrzeżenia tego terminu, jak również, pomimo dysponowania przez organ dokumentami potwierdzającymi legalny pobyt na terenie RP przedstawicieli ustawowych małoletniego wnioskodawcy wniosek strony nie został rozpoznany.
Dodatkowo należy zauważyć, że z akt sprawy nie wynika by Wojewoda D. zrealizował obowiązek z art. 37 § 4 k.p.a., tj. by przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia i to w terminie zakreślonym dyspozycją tego przepisu.
Powyższe wskazuje, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do oczywistego naruszenia terminów i zasad określonych w art. 35, art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.
Jako zatem uzasadniony ocenić należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sąd dostrzega okoliczność, że na sprawność działania Wojewody w rozpoznawaniu tego rodzaju wniosków jak w sprawie może wpływać jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Sytuacja ta od dłuższego czasu nie ulega jednak żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa
Po drugie, w analizowanym stanie faktycznym strona już na etapie składania wniosku przedstawiła dokumenty pozwalające organowi rozpoznać wniosek w trybie art. 160 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), a zatem, zakończenie postępowania w sprawie nie wymagało konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności, które mogłyby w sposób obiektywny uzasadniać przedłużenie tego postępowania.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku).
Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) w kwocie 1.500 zł. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej było żądaniem zbyt wygórowanym.
O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.