Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. L., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy złożonego w dniu 19 września 2019 roku.
W petitum skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o:
- 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy,
- 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie,
- 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy,
- 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że od momentu złożenia wniosku przez skarżącą minęło prawie 5 miesięcy, a organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o wszczęciu postępowania, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie ani nie wezwał jej do uzupełnienia dokumentacji sprawy. Zdaniem pełnomocnika takie postępowanie stanowi naruszenie art. 35 § 3 kpa, określającego terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Ponadto przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącą warunku wyczerpania środków zaskarżenia oraz argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zamieścił też rozważania dotyczące istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryteriów oceny takiej sytuacji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W doręczonej Sądowi w dniu 19 marca 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi jako niezasadnej na podstawie art. 151 powołanej powyżej ustawy.
W uzasadnieniu organ podał, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na wykonywanie pracy wpłynął w dniu 30 września 2019 r.
Wyjaśnił ponadto, że w dniu 11 lutego 2020 r. organowi doręczone zostało ponaglenie (pismo z dnia 6 lutego 2020 r.), złożone przez działającego imieniem skarżącej pełnomocnika, które przekazane zostało – zgodnie z właściwością – wraz z aktami sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 11 marca 2020 r. (W dniu 11 lutego 2020 r. do Wojewody D. wpłynęła również przedmiotowa skarga.)
Z odpowiedzi na skargę wynika również, że pismem z dnia 11 marca 2020 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zastrzeżonym terminie.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. motywując wniosek o odrzucenie skargi przedstawił obszerną argumentację, z której wynika, że – zdaniem organu – wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie i skargi do sądu administracyjnego w tym samym dniu nie może być uznane za spełnienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem pozbawia organ możliwości zapoznania się w treścią ponaglenia i odniesienia się do niego przed wniesieniem skargi, a przez to prowadzi do konkluzji, że wniesienie ponaglenia w takim trybie jest czynnością pozorną.
Uzasadniając alternatywny wniosek o oddalenie skargi Wojewoda D. odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, że przekroczenie ustawowych terminów rozpatrzenia wniosku nie wynika z opieszałości pracowników, ale jest spowodowane ilością wniesionych przez cudzoziemców wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, potrzebą zachowania należytej staranności oraz weryfikowania poszczególnych wniosków i wnikliwego analizowania indywidualnych przypadków, a także dużą fluktuacją pracowników.
W ocenie organu w istniejącym w sprawie stanie faktycznym brak jest również podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość w prowadzeniu postępowania, przy tym z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł Wojewoda D. wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z którego można korzystać, jeżeli realia konkretnej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praw strony, a nie jako bezpośrednia konsekwencja stwierdzenia przewlekłości postępowania, przy czym konieczne jest wykonanie zaistnienia krzywdy, będącej skutkiem zwłoki organu.
Z akt sprawy wynika ponadto, że D. L. dysponowała zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 września 2019 roku udzielonym decyzją Wojewody D. z dnia 20 sierpnia 2018 roku.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z dnia 7 maja 2020 r., wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulaminu Wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu.
W przedmiotowej sprawie zarzucono Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku D. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wniesionego w dniu 19 września 2019 roku.
Poprzedzając wyjaśnienie przesłanek podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić – odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że wniesienie ponaglenia w tym samym dniu, w którym wniesiono skargę na przewlekłość postępowania spełnia warunek wyczerpania środków zaskarżenia, stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i poprzez to otwiera drogę do kontroli Sądu. Stanowisko to jest powszechnie aprobowane w judykaturze administracyjnej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 209/19 i powołane w nim orzecznictwo).
Z treści art. 37 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).
Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie.
Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego.
Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania do dnia 11 marca 2020 r. nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości.
Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że dopiero w dniu 11 marca 2020 r. zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Wojewoda D. podjął wymaganą czynność procesową i wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia materiałów w sprawie w sposób i w terminie określonym w treści pisma.
Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808- 812).
Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.
W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem zawartym w pkt. II oraz pkt. IV sentencji wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).
Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku do czynności podjętych przez skarżony organ w dniu 11 marca 2020 r.
Orzeczenie zawarte w pkt IV wyroku odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł.
Wskazać należy, że opisana wcześniej w uzasadnieniu możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi.
Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec zobowiązania organu w pkt III wyroku do wydania aktu nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, Lex nr 2273053; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, Lex nr 2298868).
Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie, wobec wskazanej powyżej okoliczności, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił.
Należy też wyjaśnić, że stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ustawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Instytucja skargi na przewlekłość ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy i ma pełnić funkcję dyscyplinującą organ. Konsekwencją stwierdzenia w niniejszej sprawie, że Wojewoda D. prowadzi postępowanie w sposób przewlekły jest orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I, II i III i IV wyroku.
Zawarte w pkt V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.