Uzasadnienie
B. R. (dalej jako skarżący strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 17 lutego 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Pełnomocnik skarżącego zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: 1/zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; 2/ dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego którego dotyczy skarga; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zaakcentowano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wniesiony został w dniu 22 maja 2019 r. i do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała żadnego pisma w sprawie. W dniu 27 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił wniosek składając wymagane dokumenty. Wobec braku reakcji ze strony organu złożone zostało w dniu 29 lipca 2019 r. ponaglenie, które Wojewoda zignorował pozostając biernym. W dniu 5 listopada 2029 r., celem przyśpieszenia postępowania, wnioskodawca osobiście stawił się w Urzędzie Wojewódzkim składając odciski linii papilarnych, 4 fotografie oraz oryginał paszportu do wglądu. Pomimo wniosku o podjęcie czynności w sprawie organ nadal nie wykazał się żadną aktywnością.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że postępowanie toczy się przed Wojewodą od ośmiu miesięcy a w tym czasie organ nie wydał decyzji ani nie poinformował o konieczności dostarczenia brakujących dokumentów. Nie przekazał także ponaglenia do właściwego organu. Tym samym naruszył art. 35 § 3 k.p.a., zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.). W ocenie strony skarżącej, organ działa przewlekle i nie podejmuje w sprawie żadnych czynności (nawet pozornych) zmierzających do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Argumentując wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej autor skargi podał, że powinna ona zrekompensować stronie przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Suma ta ma stanowić sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz rekompensatę dla skarżącej za krzywdy.
Przedłużenie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy narusza dobra osobiste skarżącego, tj. prawo do zamieszkania i swobodnego przemieszczania się na terenie Polski oraz legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Bierność organu pozbawia stronę tych wszystkich praw. Wojewoda przez 8 miesięcy nie wydaje decyzji pomimo, że skarżący stawił się osobiście w Urzędzie uzupełniając wniosek i przedkładając dokumenty. Pełnomocnik nie otrzymał odpowiedzi na złożone ponaglenie, którego Wojewoda nie przekazał zgodnie z właściwością do organu wyższego rzędu. Te wszystkie okoliczności uzasadniają w ocenie pełnomocnika przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli pracowników lecz spowodowane zostało bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tych względów organ nie zgodził się z oceną, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej okoliczności, nie mogą być uznane za nie mające znaczenia w sprawie i wskazują, że przekroczenie terminu nie było pozbawione racjonalnych podstaw, czy też nie znajduje żadnego uzasadnienia. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz konieczności rozpatrywana spraw według kolejności ich wpływu.
Niezbędne jest także wnikliwie analizowanie zgłoszonych wniosków, co powoduje, że sprawy te są szczególnie skomplikowane. Przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności nie sposób zatem uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości Wojewoda wskazał, że jest to jeden z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym (obok grzywny), którego wybór należy do sądu, przy uwzględnieniu celu skargi na bezczynność. Podniósł także, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Organ zwrócił również uwagę, że ewentualne przyznanie stronie sumy pieniężnej przez Sąd nakłada obowiązek jej miarkowania. Uznaniu Sądu pozostawiona jest bowiem nie tylko decyzja co do przyznanej sumy pieniężnej ale i co do jej ewentualnej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przeprowadzona kontrola sądowa wywołana skargą na przewlekłość organu (wniesioną zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna.
Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została środkiem zaskarżenia - ponagleniem na przewlekłość wniesionym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 lica 2019 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie skarżącego kierowane do Urzędu d/s Cudzoziemców zarzucające organowi brak podjęcia w sprawie czynności. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania przedmiotowej skargi Sąd miał na uwadze, że w obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją działań organu a w zasadzie brakiem tych działań. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął bowiem do organu w dniu 23 maja 2019 r. i pozostał bez żadnej reakcji. W dniu 5 listopada 2019 r. skarżący stawił się w Urzędzie (bez uprzedniego wezwania) i złożył odciski linii papilarnych oraz przedłożył do wglądu paszport. Wojewoda pierwszą czynność procesową wykonał dopiero w dniu 3 marca 2020 r. (czyli już po wniesieniu w dniu 17 lutego 2020 r. skargi do WSA), wzywając stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z powyższego wynika, że od dnia złożenia wniosku przez okres dziewięciu miesięcy organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy pomimo, że strona wykazywała się aktywnością stawiając się bez wezwania w siedzibie organu, celem uzupełnienia wniosku.
Dopiero po wniesieniu skargi, Wojewoda dokonał weryfikacji wniosku pod względem formalnym pismem wzywając stronę do usunięcia stwierdzonych braków podania oraz przekazał ponaglenie złożone w dniu 29 lipca 2019 r. do organu wyższego stopnia.
W świetle powyższych faktów oczywistym jest zarzut, że organ nie tylko, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe ale także, że pozostawał bezczynny. Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie.
Ponad dziewięciomiesięczna zwłoka w podjęciu prostych czynności procesowych dotyczących wstępnej weryfikacji wniosku i złożonych do niego dokumentów, nie znajduje w okolicznościach niniejszej sprawy żadnego uzasadnienia i nie może być uznana za usprawiedliwioną. Wysoce nagannie należy ocenić także wielomiesięczną zwłokę w przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Jest to ewidentne naruszenie podstawowych obowiązków ustawowych organu wynikających z art. 12 § 1 oraz art. 35-37 k.p.a.). Bezsprzecznie podjęcie ww. czynności procesowych z tak dużym opóźnieniem uniemożliwiło załatwienie sprawy w rozsądnym terminie, przez wydanie końcowego orzeczenia.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W przypadku spraw o udzielenie zgody na pobyt czasowy dla cudzoziemca, jako okoliczność mającą wpływ na długość postępowania uwzględnić należy obowiązek organu dokonania konsultacji z innymi organami w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Organy konsultujące mają bowiem termin na udzielenie odpowiedzi od 30 do 60 dni. Jednak w niniejszej sprawie powyższa okoliczność nie wpłynęła na ocenę przebiegu postępowania, gdyż Wojewoda do dnia wniesienia skargi nawet nie przystąpił o przeprowadzenie tych konsultacji.
Uwzględniając zatem przesłankę czasową, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która wykazywała się aktywnością samodzielnie składając dokumenty, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce i ma ona charakter rażący.
Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podjęcie czynności procesowych po upływie dziewięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku a wcześniej brak jakiejkolwiek reakcji i ignorowanie składanych przez stronę pism i dokumentów – w tym także ponaglenia - pozostaje w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji.
Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona czeka przez dziewięć miesięcy na podjęcie czynności procesowej polegającej na zweryfikowaniu wniosku i złożonych dokumentów oraz na przekazanie jej środka zaskarżenia do właściwego organu nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z dnia 2 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16). Okoliczności dotyczące braków kadrowych i dużego wzrostu spraw mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, co pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania.
Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Także kwestia konieczności szczegółowego analizowania wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy nie stanowi okoliczności uzasadniającej tak dużą zwłokę. Wymóg szczegółowej analizy złożonych do akt sprawy dowodów wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego i obowiązuje we wszystkich postępowaniach administracyjnych oraz dotyczy wszystkich spraw niezależnie od stopnia ich skomplikowania. Nie jest to więc szczególny obowiązek obciążający organ ze względu na rodzaj sprawy. Także stopnień skomplikowania sprawy nie uzasadnia przewlekłości czy bezczynności organu.
Zauważyć przy tym należy, że w przypadku spraw skomplikowanych lub wymagających dłuższego postępowania ustawodawca sam reglamentuje dopuszczalną długość ich trwania, co wynika z przepisów prawa procesowego (art. 35 § 3 k.p.a.) lub przepisów prawa materialnego. Nie jest więc zasadne stanowisko organu, że sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy są sprawami szczególnie skomplikowanymi ze względu na konieczność ich szczegółowej analizy. Na marginesie zauważyć wypada, że porównanie tych spraw wskazuje, że czynności organu które są podejmowane dla ich załatwienia charakteryzują się pewną schematycznością działania i w wielu przypadkach są takie same lub zbliżone. Nie jest to więc proces w którym organ musi przeprowadzić wiele różnych i skomplikowanych dowodów np. wymagających wiedzy specjalistycznej.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu i brak decyzji rozstrzygającej sprawę obligowało Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).
Konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie kwotę 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl).
Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącego co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa.
W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.