Uzasadnienie
- V. O., obywatel U. (dalej: strona, Skarżący) w dniu 30 2019 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co Skarżący wystąpił wnioskiem z 25 kwietnia 2018 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił:
- a) uchybienie przez organ terminów do rozpoznania i załatwienia sprawy, wynikających z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a), art. 12 k.p.a., z którego wynika zasada szybkości postepowania, bowiem od dnia złożenia wniosku tj. 14 czerwca 2018 r. upłynęło ponad 16 miesięcy, natomiast organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i do dnia złożenia skargi pozostaje w zwłoce;
- b) uchybienie obowiązkowi poinformowania strony o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu, co wynika z art. 36 k.p.a.;
- c) naruszenie zasady ogólnej wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a.;
- d) naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wynikającej z art. 8 k.p.a.;
- e) naruszenie zasady informowania stron postępowania z art. 9 k.p.a.
Jednocześnie zarzucił, ze bezczynność organu w sposób rażący narusza i prawo i wobec tego wniósł o dokonanie przez sąd kontroli bezczynności, której dopuścił się organ; na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w zakreślonym przez sąd terminie; na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący argumentował, że w dniu 25 kwietnia 2018 r. złożył w Urzędzie Wojewódzkim we W., w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców niosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czego dowód stanowi stempel na stosownym potwierdzeniu z urzędu. Pomimo upływu terminów zakreślonych przepisami art. 35 k.p.a. organ wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, co strona uczyniła w wyznaczonym czasie. Wedle wyjaśnień strony przez kolejny jednak rok organ pozostawał w stanie inercji. Z tego względu w dniu 8 września 2019 r. strona złożyła skargę do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w następstwie której pismem z 11 września 2019 r. Wojewoda poinformował Skarżącego o wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy na dzień 11 listopada 2019 r. oraz wezwał do przedłożenia dalszej dokumentacji, co strona wykonała terminowo. Mimo tego, termin załatwienia sprawy upłynął bezskutecznie. Na dowód czego strona wniosła m.in. o wysłuchanie jej jako skarżącego.
Wobec braku jakichkolwiek informacji, zwodzenia przez urzędników oraz problemu w swobodnym podróżowaniu do własnego kraju – w szczególności w okresie świątecznym – a także wobec braku możliwości spotkania z rodziną (stempel w paszporcie potwierdza jedynie legalny pobyt, natomiast w przypadku opuszczenia Polski cudzoziemiec musi uzyskać wizę, aby ponownie wjechać do Polski) Skarżący złożył w dniu 20 grudnia 2019 r. ponaglenie. Mimo tego, na dzień wnoszenia skargi oraz pomimo upływu terminów ustawowych wskazanych w art. 36 k.p.a. sprawa w dalszym ciągu nie została załatwiona.
W zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazał, że zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na trudności życiowe, na jakie organ naraził stronę, w tym trudności w podróżowaniu do swojego kraju i m.in. spowodowana tym rozłąkę z rodziną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej Skarżący złożył w dniu 25 kwietnia 2018 r. Organ natomiast dopiero po upływie 4 miesięcy pismem z 31 sierpnia 2018 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono stronie w dniu 7 września 2018 r., strona zaś zrealizowała je 13 września 2018 r. W dniu 19 września 2018 r. do organu wpłynął skorygowany załącznik nr 1 do wniosku. Drogą elektroniczną (mail z 7 marca 2019 r.) strona wniosła o pilne rozpatrzenie jej wniosku, informując o nieodbytych wyjazdach służbowych poza granice RP oraz o konieczności kolejnego wyjazdu służbowego. Pismem z 11 września 2019 r. organ - w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu, a odpowiedź w tym zakresie uzyskał w dniu 1 października 2019 r. Pismem z tego samego dnia poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postepowania wyznaczając go na 11 listopada 2019 r. oraz wezwał do przedłożenia dokumentów.
Odpowiedź Skarżącego wpłynęła do organu w dniu 26 września 2019 r. W aktach administracyjnych sprawy brak ponaglenia strony, jak również powoływanej przez nią skargi do Prezydenta RP. Z akt sądowych Sąd powziął informację, że ponaglenie Skarżący złożył w dniu 20 grudnia 2019 r., o czym świadczy prezentata urzędu. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że rzeczywiście zostało ono złożone, bowiem organ pismem z 24 lutego 2020 r. przekazał je Szefowi do Spraw Cudzoziemców. Fakty te przekonują, że ponaglenie zostało złożone w dniu 20 grudnia 2019 r. Nie zaprzeczył temu też Wojewoda. Dalsze czynności organu nastąpiły po dacie złożenia skargi na bezczynność Wojewody i żadna z nich nie stanowiła zakończenia postępowania w sprawie.
W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności. Pierwszą czynność organ podjął dopiero po upływie czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku i polegała ona na weryfikacji formalnej tego wniosku. Od dnia uzupełnienia braków formalnych przez Stronę (13 września 2018 r.) przez rok organ nie uczynił nic. Dopiero w dniu 11 września 2019 r. podjął kolejne czynności w sprawie, w tym wezwał stronę o dokumenty, a strona wezwanie to – w jej przekonaniu - terminowo wykonała. W istocie więc na przestrzeni 20 miesięcy organ był bezczynny, mimo że podjął w tym czasie trzy czynności: jedną 31 sierpnia 2018 r., a dwie – 11 września 2019 r. Czynności te były odlegle wzajemnie w czasie i nie przyniosły rezultatu w postaci rozpatrzenia sprawy.
Trzeba przy ty podkreślić, że przez okres 17 miesięcy organ nie zawiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy i nie podał przyczyn zwłoki. Nie podjął w tym czasie nawet takiej nieskomplikowanej czynności, jak zwrócenie się do służb o informację o cudzoziemcu.
Wszystko to wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem brak jest informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie.
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Odseparowanie Skarżącego od rodziny w ojczyźnie oraz brak możliwości realizacji podróży służbowych dodatkowo uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej.
W ocenie Sądu, zasądzona kwota wystarczająco z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a z drugiej - będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Po trzecie, Sąd uznał, że jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może" - art. 134 § 1/art. 149 § 2 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o ukaranie organu grzywną w wysokości 1.000 zł (pkt V sentencji wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.