Uzasadnienie
O.M. (dalej zwany skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwanego organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. złożył do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które w dniu [...] kwietnia 2019 r. zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
W dniu [...] września 2018 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił materiał dowodowy dołączając do akt sprawy załącznik nr 1 do wniosku oraz informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi.
Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego jednocześnie wzywając organ do niezwłocznego przekazania ponaglenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. organowi wyższego stopnia i wszczęcia postępowania.
W dniu [...] marca 2019 r. skarżący dołączył do akt sprawy umowę o pracę oraz złożono, datowaną na dzień[...] marca 2019 r., skargę do tut. Sądu.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie zakończone w terminie do [...] lipca 2019 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dołączenie dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania na terytorium Polski i dokumentów potwierdzających, iż w dniu złożenia wniosku przebywał legalnie na terytorium Polski.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postepowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.
Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona.
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.
W myśl art. 53 § 2b u.p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do brzmienia art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia to do organu prowadzącego postępowanie.
Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Istotne jest tylko to, aby wymagane ponaglenie było złożone nie później niż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co dokonuje się za pośrednictwem organu, którego działania lub niedziałania skarga dotyczy.
Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych
- - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dnia [...] kwietnia 2019 r. pisma, w którym organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy, co nastąpiło już prawie miesiąc po złożeniu skargi na przewlekłość i przeszło 14 miesięcy od złożenia w dniu [...] lutego 2018 r. wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie.
W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, to skarżący był aktywnym uczestnikiem postępowania, sam bez wzywania uzupełniał materiał dowodowy, wniósł ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, która wymusiła podjęcie czynności przez organ.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...]zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego maksymalna kwota jest zdecydowanie wygórowana.
W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności (niepewności prawna, brak możliwości podróżowania po terytorium RP i poza jego granicami), z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).