Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, złożonego w dniu 19 listopada 2018 r.
W petitum skargi pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej i zasady szybkości postępowania.
Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o:
- 1) stwierdzenie, iż Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania,
- 2) zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- 3) stwierdzenie, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 4) przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 (pięciu tysięcy) złotych (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.),
- 5) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,
- 6) rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym (na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej przedstawiła chronologię czynności podjętych w sprawie, podkreślając że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w dniu 19 listopada 2018 r. i mimo doręczenia wszystkich wymaganych dokumentów nie została wydana decyzja ani nie został określony przez organ przewidywany termin załatwienia sprawy.
Ponadto w skardze przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącą warunku wyczerpania środków zaskarżenia oraz argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zamieściła też rozważania dotyczące istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryterium oceny takiego stanu, powołując się na poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej.
W doręczonej Sądowi w dniu 24 marca 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewoda D. wyjaśnił, że przekroczenie ustawowych terminów rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji nie wynika z opieszałości pracowników, ale jest spowodowane ilością wnoszonych przez cudzoziemców wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, potrzebą zachowania należytej staranności oraz weryfikowania poszczególnych wniosków i wnikliwego analizowania indywidualnych przypadków, a także dużą fluktuacją pracowników.
W ocenie organu w istniejącym w sprawie stanie faktycznym brak jest również podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość w prowadzeniu postępowania, przy tym z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, Wojewoda D. wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z którego można korzystać, jeżeli realia konkretnej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony, a nie jako bezpośrednia konsekwencja stwierdzenia przewlekłości postępowania, przy czym konieczne jest wykazanie zaistnienia krzywdy, będącej skutkiem zwłoki organu.
Z przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 listopada 2018 r. doręczony został Wojewodzie D. wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ pismem opatrzonym tą samą datą zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania w sprawie, wskazał dzień 19 maja 2019 r. jako przewidywany termin zakończenia postępowania, informując jednocześnie, że przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku wynika z konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą D. postępowań w sprawie cudzoziemców i wyjaśnił, że w toku prowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy wnioskodawczyni od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja wydana w sprawie stanie się ostateczna, przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Akta sprawy wykazują ponadto, że odrębnymi pismami z dnia 30 maja 2019 r. Wojewoda D. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt I. K. stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Pismem opatrzonym tą samą datą Wojewoda D. wezwał skarżącą w trybie art. 50 kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia dokumentów w sprawie poprzez przedłożenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania wskazanych w wezwaniu dokumentów.
W treści pisma określony został również przewidywany termin zakończenia postępowania wyznaczony na dzień 30 lipca 2019 r. oraz zamieszczono pouczenie o możliwości otrzymania w paszporcie stempla potwierdzającego złożenie wniosku.
Takich samych dokumentów organ zażądał w wezwaniu z dnia 3 lutego 2020 r. skierowanym do skarżącej – za pośrednictwem pełnomocnika – pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniosła ponaglenie w sprawie, które w dniu 3 lutego 2020 r. przekazane zostało – zgodnie z właściwością – Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców wraz z aktami sprawy.
Materiał sprawy zawiera również decyzję Wojewody D. z dnia 20 lutego 2020 r. udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 17 grudnia 2021 roku.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z dnia 7 maja 2020 r. wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu.
W przedmiotowej sprawie zarzucono Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku I. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wniesionego w dniu 19 listopada 2018 r.
Z treści art. 37 § 1 pkt 2 kpa wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).
Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie.
Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego.
Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych (od dnia 20 listopada 2018 r. do dnia 30 maja 2019 r. i od dnia 31 maja 2019 r. do dnia 3 lutego 2020 r., z tym, że również w dniu 3 lutego 2020 r. Wojewoda D. przekazał organowi wyższego stopnia ponaglenie wniesione przez pełnomocnika wnioskodawczyni w dniu 23 stycznia 2020 r.). Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości.
Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że dopiero w dniu 3 lutego 2020 r. zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej ponaglenia, Wojewoda D. podjął czynność procesową i wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia dokumentów w sprawie w sposób i w terminie określonym w treści pisma pod rygorem podjęcia w sprawie decyzji odmownej.
Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.
W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, należy przypisać postać kwalifikowaną, o czym Sąd orzekł w pkt. II wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).
Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku do czynności podjętej przez skarżony organ w dniu 3 lutego 2020 r.
Wskazać ponadto należy, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Oznacza to, że jej celem jest zobligowanie organu właściwego w sprawie do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że w dniu wniesienia skargi tj. w dniu 24 lutego 2020 r. (data doręczenia skargi organowi) Wojewoda D. nie prowadził już postępowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem zakończył je w dniu 20 lutego 2020 r. decyzją udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 17 grudnia 2021 r.
Tą czynnością procesową cel skargi został osiągnięty jeszcze przed jej wniesieniem do Wojewody D., a to oznacza, że w dacie wniesienia skargi żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu kończącego postępowanie nie było uzasadnione.
W zaistniałych w sprawie okolicznościach Sąd był zobligowany do oddalenia skargi w zakresie powyżej opisanym, o czym orzeczono w pkt III wyroku.
Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (lub bezczynność) nie ocenia merytorycznego sposobu załatwienia sprawy przez organ administracyjny. Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia może być oceniania we właściwym trybie weryfikacyjnym.
Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach I, II, III i IV wyroku.
Zawarte w punkcie V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powoływanej wcześniej ustawy procesowej, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.