Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
N. K. (dalej: strona skarżąca, strona) wniosła skargę na bezczynność organu administracji publicznej, tj. Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku z prowadzeniem jej sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę prawną wniosku podała art. 50, art. 54 i art. 57 w zw. z art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zarzuciła naruszenie:
- - art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.);
- - art. 58 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu pomimo złożenia wniosku o jego przywrócenie wraz z uzasadnieniem oraz dopełnienia czynności, dla której określony był termin;
- - art. 221 § 1 k.p.a przez nieudzielenie odpowiedzi na skargę złożoną zgodnie z odpowiednimi przepisami;
- - art. 73 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na wniosek i nieudzielenie pełnomocnikowi dostępu do akt sprawy;
- - art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o:
- 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy z jej wniosku oraz że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. uchylenie aktu o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania;
- 3. zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy zgody na pobyt czasowy w terminie ustawowym;
- 4. przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., albowiem brak zezwolenia na pobyt spowodował długotrwały brak możliwości podróżowania do domu oraz bezpośredniego kontaktu z najbliższymi, a także brak stabilności sytuacji życiowej i określenia centrum życiowego i zawodowego;
- 5. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko. Wskazała m.in., że: jako obywatelka Ukrainy - 7 listopada 2017 r. - skierowała do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku - na wezwanie organu z 19 stycznia 2018 r., w zakreślonym terminie - uzupełniła wniosek o załącznik nr 1; pozostając w przekonaniu prawidłowego uzupełnienia braków formalnych wniosku - 30 maja 2018 r. - przedłożyła w organie dodatkowe dokumenty potwierdzające charakter wykonywanej pracy, wymiar czasu pracy i podstawę prawną wykonywanej pracy; mimo powyższych działań - 7 sierpnia 2018 r. - doręczono jej zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku przez nieprawidłowe wypełnienie załącznika nr 1; z uwagi na to, że braki określone w w/w zawiadomieniu dotyczyły dokumentu wypełnianego i składanego w toku postępowania przez jej pracodawcę i że nie została ona zapoznana ze składanym przez pracodawcę załącznikiem nr 1, a tym samym nie mogła zweryfikować jego prawidłowości, 13 sierpnia 2018 r. zawnioskowała o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku - tym bardziej, że dokument został w postępowaniu złożony lecz przez pomyłkę pracodawca nie uzupełnił jednej rubryki; ponieważ 31 sierpnia 2018 r. rozwiązała ona za porozumieniem stron dotychczasową umowę o pracę, 13 września 2018 r. przedłożyła w organie nowe dokumenty dotyczące zatrudnienia, w tym wypełniony przez nowego pracodawcę załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; mimo złożenia powyższych dokumentów, w dalszym ciągu nie otrzymała ona żadnej odpowiedzi na swoją korespondencję oraz na wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku i o wydanie merytorycznej decyzji w sprawie; jednocześnie warte zauważenia jest to, że wykonywała ona na terytorium RP pracę na podstawie zezwolenia tego samego Wojewody (typ A nr [...] z 6 kwietnia 2018 r.) na pracę cudzoziemca w okresie od 6.04.2018 r. do 6.04.2019 r.; w oczekiwaniu na korespondencję od organu, zdecydowała się ona - 29 października 2018 r. - skierować do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (za pośrednictwem Wojewody, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) formalne ponaglenie na niezałatwienie jej sprawy przez organ administracji publicznej w terminach określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., tj. na bezczynność organu administracji w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP; niestety, do dnia wniesienia skargi nie otrzymała ona jakiejkolwiek informacji od Wojewody i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o podjęciu właściwych czynności; ze względu na wskazane wcześniej milczenie Wojewody w sprawie, brak odpowiedzi na wnioski i brak zajęcia stanowiska przez organ wyższego szczebla - za pośrednictwem pełnomocnika, 17 stycznia 2019 r. - skierowała uzasadniony wniosek o udzielenie informacji w sprawie (niestety, do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi na powyższe); w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r., Nr 5, poz.
- 46) złożyła osobiście - 1 kwietnia 2019 r. - skargę na Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego, zapisaną w urzędowym protokole przez pracownika Urzędu wraz z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na jej wnioski i pisma oraz o właściwe rozpatrzenie sprawy; mimo deklaracji uzyskanych od przedstawiciela Urzędu i przepisów zobowiązujących organ do udzielenia odpowiedzi na skargę, do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi; w dniu 25 listopada 2019 r. jej pełnomocnik złożył w D. Urzędzie Wojewódzkim oryginał pełnomocnictwa wraz z wnioskiem o poinformowanie strony (na podstawie art. 36 k.p.a.) o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy oraz o wskazanie ostatecznego terminu jej załatwienia wraz z wnioskiem o udzielenie (na podstawie art. 73 k.p.a.) dostępu do akt sprawy; pomimo obowiązku udzielenia odpowiedzi na powyższy wniosek, pełnomocnik nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Dalej skarżąca odniosła się do zasad postępowania określonych w art. 32, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Dowodziła, że zasady te zostały w sprawie z jej wniosku naruszone. Wskazała, że pierwszą czynnością w sprawie było wezwanie jej do uzupełnienia braków formalnych, co nastąpiło po ponad dwóch miesiącach od dnia złożenia wniosku oraz że pomimo złożenia dokumentów mających na celu uzupełnienie braków formalnych, oczekiwała ponad sześć miesięcy na kolejne działania organu (potwierdzenie, że w dokumencie złożonym w ramach uzupełnienia braków nie została zaznaczona przez jej pracodawcę jedna rubryka). Podniosła, że nie została wezwana ponownie do uzupełnienia braku w załączniku nr 1 do wniosku. Zauważyła, że mimo złożenia w przewidzianym prawem terminie, tj. 13 sierpnia 2018 r., wniosku o przywrócenie terminu i dostarczenia jednocześnie poprawionego właściwego dokumentu oraz ponad 2 miesiące później skierowania na ręce Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia, a następnie zapytania o status sprawy, jak też skargi oraz znacznie późniejszego wniosku o dostęp do akt sprawy, do dnia dzisiejszego nie otrzymała ona żadnego pisma ani powiadomienia organu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Skarga strony została rozdzielona na sprawę w zakresie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przedmiotem tej sprawy jest bezczynność Wojewody (sprawa ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest prowadzona pod sygn. akt III SAB/Wr 602/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1").
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w realiach tej sprawy nie mamy do czynienia z - rozumianą j/w - bezczynnością organu.
Sąd zauważa, że rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie: po pierwsze, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje; po drugie, czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność jest bowiem zobowiązanie organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności.
W rozpoznawanej sprawie, wniosek inicjujący postępowanie administracyjne wpłynął do organu 7 listopada 2017 r. i do dnia wniesienia skargi na bezczynność postępowanie to nie zostało przez organ zakończone decyzją administracyjną.
W dniu 31 lipca 2018 r. organ sporządził natomiast pismo, w którym zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13).
Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy okoliczności sprawy pozwalały organowi administracji na pozostawienie wniosku cudzoziemki bez rozpoznania. Na tak postawione pytanie należało - zdaniem Sądu - udzielić odpowiedzi pozytywnej. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi m.in., że: strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w dniu 7 listopada 2017 r. (data wpływu do organu); pismem z 19 stycznia 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie do akt wypełnionego przez pracodawcę załącznika nr 1; w dniu 26 stycznia 2018 r. strona dołączyła do akt sprawy wymagany załącznik; w dniach 21 marca, 4, 16 i 20 kwietnia oraz 4 sierpnia 2018 r., strona zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie jej sprawy i wbicie stempla do paszportu; 30 maja 2018 r. strona przedłożyła do akt sprawy zezwolenie na pracę typ A nr [...] Wojewody z dnia 6 kwietnia 2018 r. wraz z kopią informacji starosty; zawiadomieniem z 31 lipca 2018 r. Wojewoda poinformował stronę o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o pobyt czasowy i pracę (strona osobiście odebrała zawiadomienie 7 sierpnia 2018 r.); 13 sierpnia 2018 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku; informowała, że nie wiedziała, iż jej wniosek w dalszym ciągu posiadał braki formalne, gdyż - jak zapewniał ją jej pracodawca - przedmiotowy załącznik nr 1 został wypełniony i złożony w wyznaczonym terminie i tym samym uzupełniono braki formalne w ustawowo przewidzianym terminie; 13 września 2018 r. strona poinformowała organ o zmianie pracodawcy przedkładając nowe dokumenty; 29 października 2018 r. strona dołączyła do akt sprawy kopię informacji starosty i potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego; 31 października 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez pełnomocnika strony, które - pismem z 19 marca 2020 r. - Wojewoda przekazał wraz z odpisami akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; 30 stycznia 2019 r. strona przedłożyła do akt sprawy zezwolenie na pracę typ A nr [...] z 10 stycznia 2019 r.; pismem z 17 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu: 4 lutego 2019 r.) pełnomocnik strony wniósł o udzielenie informacji o sprawie; 1 kwietnia 2019 r. strona złożyła skargę na Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego we W.; 16 kwietnia 2019 r. strona przedłożyła do akt umowę o pracę zawartą 1 marca 2019 r.; 25 listopada 2019 r. do sprawy przystąpił - powołany przez stronę - nowy pełnomocnik; pismem z 14 lutego 2020 r. (data wpływu do organu: 24 lutego 2020 r.) strona wniosła za pośrednictwem Wojewody skargę do na bezczynność/ przewlekłość organu; postanowieniem z 19 marca 2020 r., czyli już po wniesieniu niniejszej skargi, Wojewoda odmówił stronie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pobyt czasowy i pracę.
Sąd zauważa, że - ubiegając się o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę - strona skarżąca złożyła niekompletny (pozbawiony załącznika nr 1) wniosek w tym przedmiocie. Organ prawidłowo zatem - powołując art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach - wezwał stronę do usunięcia tego braku formalnego, tj. dostarczenia wypełnionego przez pracodawcę załącznika nr 1 do wniosku (pouczył, że nieusunięcie tego braku będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania). Skoro, w odpowiedzi na to wezwanie, strona złożyła - wypełniony przez jej pracodawcę - niekompletny, czyli faktycznie niewypełniony, załącznik nr 1 (niewypełniony w cz. III pkt 3 - str. 3 "podstawa prawna wykonywania pracy przez cudzoziemca"), to organ był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, złożenie niekompletnego załącznika, tj. pozbawionego informacji, o której wprost stanowi art. 106 ust. 1a pkt 2 lit. c/ ustawy o cudzoziemcach, potwierdza nieusunięcie braku wniosku dające organowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Według Sądu, organ nie był obowiązany do wielokrotnego wzywania strony do uzupełnienia tego samego braku wniosku.
W ocenie Sądu, powyższego nie zmienia tłumaczenie strony, że nie była ona świadoma, że pracodawca nieprawidłowo wypełnił wniosek.
W tym miejscu Sąd zauważa, że postanowienie odmawiające przewrócenia terminu do uzupełniania w/w braku formalnego wniosku zostało wydane już po wniesieniu niniejszej skargi i że strona została pouczona przez organ o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia.
Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie, nie można - zdaniem Sądu - skutecznie zarzucić organowi pozostawania w bezczynności.
Z tych względów - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Sąd skargę strony oddalił w całości.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.