Uzasadnienie
W dniu 28 listopada 2005 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga F. M., dotycząca zobligowania Rady Gminy w R. do przeproszenia skarżącego na sesji rady w formie uchwały, w związku z pozbawieniem go mandatu radnego. Jak wywodził skarżący, pozbawiono go mandatu radnego bezprawnie, co - jego zdaniem - zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 1.08.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 944/02, jak również wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.05.2004 r. sygn. akt OSK 235/04.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej u.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4.
W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wydania uchwały w sprawie przeproszenia go, w związku z pozbawieniem mandatu radnego, wskazując iż dotychczasowe próby zobligowania Rady Gminy do podjęcia określonych czynności nie przyniosły rezultatów. Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się zatem do oceny czy Rada Gminy winna była wydać uchwałę o treści jaką zażądał skarżący, i czy tym samym była bezczynna. Jak wskazano powyżej kontrola sądowa dotyczy skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Należało więc rozważyć czy akt, którego wydania domagał się skarżący, mieści się w pojęciu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów.
Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku.
W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.
Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 u.p.s.a., należało dojść do wniosku, że sprawa podjęcia uchwały w sprawie przeprosin radnego, czego dotyczy skarga na bezczynność Rady Gminy w tej sprawie wniesiona przez skarżącego, nie należy do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.s.a.). Rozpoznanie skargi na bezczynność nie znajduje również oparcia w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), albowiem brak w przepisach regulacji nakazujących podjęcie tego typu czynności.
Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej Sąd nie ma takiej możliwości, skoro przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.s.a. W świetle tego należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przeproszeniu radnego. Skarga taka podlega odrzuceniu, jako że jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Gdyby nawet przyjąć, że intencją strony jest ochrona jej dóbr osobistych i domaga się przeprosin w oparciu o przepisy art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego to sądem właściwym byłby sąd powszechny. Także i w takim przypadku skarga podlegałaby odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Z tych wszystkich względów Sąd postanowił, jak w sentencji postanowienia.