Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 3 grudnia 2020 r.) skarżący B. N. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 18 maja 2020 r. zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, lecz do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jednocześnie przekraczając ustawowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem strony, taki stan rzeczy w sposób oczywisty narusza art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.).
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
- 1) stwierdzenie bezczynności organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł;
- 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Na uzasadnienie żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie podanej w skardze skarżący podniósł, że wskutek opieszałych działań organu poniósł straty ekonomiczne i społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jego prawo do pracy. Skarżący nie może również korzystać ze swobodnego poruszania się po terytorium RP, jak i poza jej granicami. Jest niewiarygodny dla instytucji bankowych. Nie ma możliwości rejestracji pojazdu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że ocena stanu bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19).
Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym.
Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 20 maja 2020 r. Organ nie zakończył postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (w tym, nawet w tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, nie zrealizował normy z art. 36 k.p.a. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero z końcem grudnia 2020 r. Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r., skierowanym do właściwych organów zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35), a dzień później, pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie wypełnionego i podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku wraz z 4 kolorowymi fotografiami (spełniającymi wymogi określone w przepisach prawa), w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Trzeba przy tym zauważyć, że czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku zostały podjęte przez organ już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność w sprawie. Przypuszczać można, że dopiero pod wpływem złożonej skargi organ podjął pierwsze czynności w sprawie.
Uzupełniająco należy dodać, ze w sprawie doszło również do oczywistego naruszenia terminowości przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, ponaglenie strony z dnia 6 listopada 2020 r. zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero pismem z dnia 29 grudnia 2020 r.
Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 § k.p.a., art. 36 k.p.a. i art. 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie (poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne) Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.
Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, przy czym, zdaniem Sądu bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy ma miejsce bezczynność czy przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1531/19). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan bezczynności, jakkolwiek niewątpliwy, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Kilkumiesięczna bierność organu w sprawie, jakkolwiek nie powinna mieć miejsca, to jednocześnie nie ma charakteru kwalifikowanego. Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 214/20). W sprawie Sąd wziął pod uwagę także notoryjny fakt związany z ogólną sytuacją w kraju, związaną z pandemią z powodu Covid-19.
Jakkolwiek pandemia nie zdejmuje z organu obowiązku wypełniania zadań publicznoprawnych, to jednak jest okolicznością, którą (w konkretnych realiach sprawy) należy uwzględnić przy ocenie charakteru bezczynności w sprawach tego rodzaju jak rozpatrywana.
Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, którego Sąd nie uwzględnił.
Trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia bezczynności organu, podobnie jak przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17).
W ocenie Sądu, bezczynność organu w sprawie, jakkolwiek niewątpliwa, nie była na tyle znaczna by stosować środek dyscyplinujący w postaci przyznania stronie sumy pieniężnej. Decydując o oddaleniu żądania strony w zakresie przyznania sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze także przyjętą w sprawie klasyfikację bezczynności, jako bezczynności nie noszącej cech rażącego naruszenia prawa. Warto w tym miejscu dodać, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego.
O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).