Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 lutego 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu N. D., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. o postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, złożonego w dniu 27 marca 2019 r.
W petitum skargi pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o:
- 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
- 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.,
- 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej opisała – z zachowaniem chronologii – "ignorowane" przez organ działanie podejmowane w celu uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie oraz informacji o jej stanie.
Ponadto wyjaśniła, że od dnia doręczenia Wojewodzie D. wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy minęło już 11 miesięcy, a do dnia złożenia niniejszej skargi pełnomocnik skarżącej nie otrzymał merytorycznego rozstrzygnięcia, ani nie został poinformowany o konieczności uzupełnienia dokumentów w sprawie.
Ponadto w skardze przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącą wymogu – wyczerpania środków zaskarżenia oraz argumentacja zmierzająca do wykonania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie.
Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi zamieściła też rozważania dotyczące istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryteriów oceny takiego stanu, powołując się na poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej.
W doręczonej Sądowi w dniu 27 marca 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi.
Uzasadniając wniosek Wojewoda D. wyjaśnił, że przekroczenie ustawowych terminów rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji nie wynika z opieszałości pracowników, ale jest spowodowane ilością wnoszonych przez cudzoziemców wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, potrzebą zachowania należytej staranności oraz weryfikowania poszczególnych wniosków i wnikliwego analizowania indywidualnych przypadków, a także dużą fluktuacją pracowników.
W ocenie organu w istniejącym w sprawie stanie faktycznym oraz wobec poglądów przyjętych w judykaturze administracyjnej brak jest również podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość w prowadzeniu postępowania, a przy tym z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej ustawowej wysokości, Wojewoda D. wskazał, że jest to uprawienie dyskrecjonalne sądu, z którego można korzystać, jeżeli realia konkretnej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony, a nie jako bezpośrednia konsekwencja stwierdzenia przewlekłości postępowania, przy czym konieczne jest wykazanie zaistnienia krzywdy, będącej skutkiem zwłoki organu oraz potrzeby wykorzystania tego środka dla doprowadzenia do zakończenia postępowania i zapobieżenia przewlekłemu prowadzeniu postępowania.
Ponadto z treści odpowiedzi na skargę oraz z przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że w dniu 27 marca 2019 r. doręczony został Wojewodzie D. wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ pismem opatrzonym tą samą datą zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania w sprawie, wskazał dzień 27 września 2019 r. jako przewidywany termin zakończenia postępowania, informując jednocześnie, że przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku wynika z konieczności wprowadzenia złożonych dokumentów oraz dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą D. postępowań w sprawie cudzoziemców i wyjaśnił, że w toku prowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy wnioskodawczyni od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja wydana w sprawie stanie się ostateczna, przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Akta sprawy wskazują ponadto, że w dniu 27 czerwca 2019 r. pełnomocnik, działająca na podstawie udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa, wniosła do Wojewody D. ponaglenie w sprawie i zwróciła się o niezwłoczne podjęcie działań zmierzających do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz przekazanie pisemnej informacji "o statusie prowadzonego postępowania". (W aktach sprawy brak jest wymienionego w skardze ponownego ponaglenia z dnia 9 października 2019 r.).
Ponaglenie zostało przekazane w dniu 6 marca 2020 r. organowi wyższego stopnia.
Materiał sprawy zawiera również pismo z dnia 3 grudnia 2019 r. skierowane do organu w imieniu wnioskodawczyni, w którym ówczesna pełnomocnik zwróciła się o podjęcie przez Wojewodę D. niezbędnych czynności zmierzających do udzielenia wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy (pobyt z mężem) oraz o przekazanie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie.
Ponadto z akt sprawy wynika, że pełnomocnik wnioskodawczyni w dniach: 27 stycznia 2020 r. i 31 stycznia 2020 r. uzupełniała materiał sprawy, doręczając dodatkowe dokumenty natomiast organ odrębnymi pismami z dnia 6 marca 2020 r. (po wniesieniu skargi) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej N. D. stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Z kolei pismem z dnia 9 marca 2020 r. Wojewoda D. poinformował wnioskodawczynię – za pośrednictwem pełnomocnika – w trybie art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie, określonego na dzień 9 czerwca 2020 r. oraz wezwał wnioskodawczynię – na podstawie art. 50 powołanej powyżej regulacji – do uzupełnienia dokumentów w sprawie poprzez przedłożenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania wskazanych w wezwaniu dokumentów.
W treści pisma zamieszczono także pouczenie o możliwości otrzymania w paszporcie stempla potwierdzającego złożenie wniosku.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z dnia 14 maja 2020 r. wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzki sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu.
W przedmiotowej sprawie zarzucono Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku N. D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wniesionego w dniu 27 marca 2019 roku.
Z treści art. 37 § 1 pkt 2 kpa wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).
Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie.
Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego.
Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych (od dnia 28 marca 2019 r. do dnia 6 marca 2020 r.) Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości.
Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że dopiero w dniu 6 marca 2020 r., zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. podjął wymaganą czynność procesową i zwrócił się do właściwych organów o udzielenie wymaganych ustawowo informacji, a pismem sporządzonym dnia 9 marca 2020 r. poinformował skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (15 czerwca 2020 r.), konieczności uzupełnienia dokumentów w sprawie w sposób i w terminie określonym w treści pisma oraz o możliwości uzyskania w paszporcie stempla potwierdzającego złożenie wniosku.
Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.
W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, należy przypisać postać kwalifikowaną, o czym Sąd orzekł w pkt. II wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).
Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku do czynności podjętej przez skarżony organ w dniu 6 marca 2020 roku.
Wskazać ponadto należy, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Oznacza to, że jej celem jest zobligowanie organu właściwego w sprawie do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określnym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania jest orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku.
Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach I, II, III i IV wyroku.
Zawarte w punkcie V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powoływanej wcześniej ustawy procesowej, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.