Uzasadnienie
A. D. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 11 marca 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Pełnomocnik skarżącej zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zaakcentowano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła w dniu 19 czerwca 2019r., od tego czasu nie otrzymała w sprawie żadnej informacji. W dniu 11 grudnia 2019 r. złożone zostało ponaglenie, co do którego także brak informacji o przekazaniu go do organu właściwego. W ocenie skarżącej w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Niewydanie decyzji przez osiem miesięcy nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Ze względu na powyższe, przewlekłość w niniejszej sprawie jest oczywista. Postępowanie prowadzone jest nieefektywnie co stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 8 i art. 12 k.p.a. Organ nie dochował należytej staranności w prowadzeniu postępowania, co dotyczy także braku poinformowania strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest niezaprzeczalne i w pozbawione racjonalnego uzasadniania, co świadczy, że naruszenie prawa w tym względzie ma charakter rażący.
Argumentując wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej autor skargi podał, że powinna ona zrekompensować stronie naruszenie jej praw, niepewność prawną, podważenie zaufania do organów państwa i negatywne skutki dla jej sytuacji materialnej trwającej od ośmiu miesięcy. Z tych względów zasadne jest żądanie sumy pieniężnej w wysokości 7 000 zł (po 1000 zł za każdy miesiąc zwłoki).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli pracowników lecz spowodowane zostało bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tych względów organ nie zgodził się z oceną, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej okoliczności, nie mogą być uznane za nie mające znaczenia w sprawie i wskazują, że przekroczenie terminu nie było pozbawione racjonalnych podstaw, czy też nie znajduje żadnego uzasadnienia. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz konieczności rozpatrywana spraw według kolejności ich wpływu.
Niezbędne jest także wnikliwie analizowanie zgłoszonych wniosków, co powoduje, że sprawy te są szczególnie skomplikowane. Przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności nie sposób zatem uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda wniósł o jego oddalenia jako nieuzasadnionego. Wskazał, że suma pieniężna stanowi jeden z dwóch (obok grzywny) alternatywnych środków finansowych, które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przeprowadzona kontrola sądowa wywołana skargą na przewlekłość organu (wniesioną zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna.
Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została środkiem zaskarżenia - ponagleniem na przewlekłość wniesionym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 18 grudnia 2019 r. wpłynęło do Wojewody D. ponaglenie skarżącej kierowane do Szefa Urzędu d/s Cudzoziemców w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze, że w obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją postępowania. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżąca złożyła osobiście w dniu 19 czerwca 2019 r. przedkładając stosowne załączniki. Pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy informując o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 19 grudnia 2019 r. ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużej ilości prowadzonych jednocześnie postępowań z wniosków cudzoziemców. Po tym dniu, organ nie podejmował jednak w sprawie żadnych czynności procesowych pomimo upływu wyznaczonego przez niego terminu zakończenia postępowania oraz wniesionego przez skarżącą w dniu 18 grudnia 2019r. ponaglenia.
Dopiero po wniesieniu skargi - co miało miejsce w dniu 11 marca 2020 r. – pismem z dnia 24 marca 2020 r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb z zapytaniem o cudzoziemca w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach i poinformował skarżącą o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 24 czerwca 2020 r. Pismem z dnia 25 marca 2020 r. przekazał natomiast ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców w Warszawie.
W świetle powyższych faktów oczywistym jest zarzut, że organ nie tylko, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe ale także na dzień wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie.
Do dnia wniesienia skargi postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej trwało ponad osiem miesięcy a organ w tym czasie nie wykonał żadnych istotnych czynności procesowych zmierzających do rozpatrzenia sprawy (takich jak choćby weryfikacja wniosku i złożonych do niego dokumentów, czy też wystąpienie do właściwych organów w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach) ograniczając się tylko do zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o cztery miesiące ponad termin ustawowy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Terminu tego zresztą organ nie dochował. Ta okoliczność, jak też przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy podane w piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. wskazują, że była to czynność pozorowana mająca na celu odwleczenie załatwienia sprawy. Skarga zarzucająca organowi przewlekłość postępowania okazała się zatem uzasadniona.
Zauważyć przy tym należy, że działania organu podjęte po dniu wniesienia skargi nie zwalniają go od zarzutu przewlekłości jako stanu który zaistniał wcześniej. Nadto Sąd ocenia zasadność skargi według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wniesienia.
Ponad ośmiomiesięczna zwłoka w podjęciu prostych czynności procesowych dotyczących wstępnej weryfikacji wniosku i złożonych do niego dokumentów, w ocenie Sądu nie znajduje w okolicznościach niniejszej sprawy żadnego uzasadnienia i nie może być uznana za usprawiedliwioną. Nagannie należy ocenić także czteromiesięczną zwłokę w przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Jest to ewidentne naruszenie podstawowych obowiązków ustawowych organu. Bezsprzecznie podjęcie ww. czynności procesowych z tak dużym opóźnieniem uniemożliwiło załatwienie sprawy w rozsądnym terminie, przez wydanie końcowego orzeczenia.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W przypadku spraw o udzielenie zgody na pobyt czasowy dla cudzoziemca, jako okoliczność mającą wpływ na długość postępowania uwzględnić należy obowiązek organu dokonania konsultacji z innymi organami w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Organy konsultujące mają bowiem termin na udzielenie odpowiedzi od 30 do 60 dni. Jednak w niniejszej sprawie powyższa okoliczność nie wpłynęła na ocenę przebiegu postępowania, gdyż Wojewoda do dnia wniesienia skargi nawet nie przystąpił do przeprowadzenia tych konsultacji.
Uwzględniając zatem przesłankę czasową, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która wykazywała się aktywnością samodzielnie składając dokumenty, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce i ma ona charakter rażący.
Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ograniczenie działań tylko do przedłużenia terminu załatwienia sprawy przy braku jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy pomimo upływu ośmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku (w tym także terminu wyznaczonego przez sam organ), brak jakiejkolwiek reakcji i ignorowanie składanych przez stronę pism i dokumentów (również ponaglenia) pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i podania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji.
Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której organ przez ponad osiem miesięcy nie podejmuje praktycznie żadnych istotnych dla zakończenia postępowania czynności procesowych ograniczając się tylko do przedłużanie o parę miesięcy terminu załatwienia sprawy ze względu na dużą ilość spraw oraz gdy przez cztery miesiące nie przekazuje środka zaskarżenia do właściwego organu - nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi zwłokę w załatwieniu sprawy nie są podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje.
Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z dnia 2 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16). Okoliczności dotyczące braków kadrowych i dużego wzrostu spraw mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, co pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Także kwestia konieczności szczegółowego analizowania wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy nie stanowi okoliczności uzasadniającej tak dużą zwłokę.
Wymóg szczegółowej analizy złożonych do akt sprawy dowodów wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego i obowiązuje we wszystkich postępowaniach administracyjnych oraz dotyczy wszystkich spraw niezależnie od stopnia ich skomplikowania. Nie jest to więc szczególny obowiązek obciążający organ ze względu na rodzaj sprawy. Także stopnień skomplikowania sprawy nie uzasadnia przewlekłości czy bezczynności organu. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku spraw skomplikowanych lub wymagających dłuższego postępowania ustawodawca sam reglamentuje dopuszczalną długość ich trwania, co wynika z przepisów prawa procesowego (art. 35 § 3 k.p.a.) lub przepisów prawa materialnego. Nie jest więc zasadne stanowisko organu, że sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy są sprawami szczególnie skomplikowanymi ze względu na konieczność ich szczegółowej analizy. Na marginesie zauważyć wypada, że porównanie innych tego rodzaju spraw które znane są Sądowi wskazuje, że podejmowane w nich czynności organu charakteryzują się pewną schematycznością działania i w wielu przypadkach są takie same lub zbliżone (powtarzalne). Nie jest to więc proces w którym organ musi przeprowadzić wiele różnych i skomplikowanych dowodów np. wymagających wiedzy specjalistycznej.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1pkt 3 i § 1 a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu i brak decyzji rozstrzygającej sprawę obligowało Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).
Konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie kwotę 600 zł (pkt IV sentencji wyroku). W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl).
Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości i postawy organu w tym okoliczności, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do załatwienia sprawy), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa.
W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.