Uzasadnienie
I. S., wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy przez Wojewodę D. W skardze zarzucono naruszenie przez organ art. 6, 8 § 1, 12 § 1, w zw. z art. 35 § 2 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 14 § 1 kpa, polegające na działaniu wbrew przepisom prawa, pozostawanie w bezczynności mimo że organ winien działać bez zbędnej zwłoki, niepoinformowanie skarżącej o przyczynach zwłoki, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Strona wnosi o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu bez zbędnej zwłoki, w określonym przez sąd terminie; stwierdzenie bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b ppsa o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim na podstawie art. 149 § 2 ppsa, w kwocie 22.173,00 zł, a nadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie podnosi, że w dniu 7 czerwca 2018 r., złożyła osobiście do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Sprawa nie została załatwiona do dnia złożenia skargi. Następnie w dniu 13 lutego 2020 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Dalej w uzasadnieniu skarżąca podnosi, że organ obowiązują terminy z kodeksu postępowania administracyjnego, a organ ich nie przestrzega. Długotrwałe postepowanie organu nie pozwala stronie przekraczać granicy, odwiedzać krewnych w ojczyźnie, ponadto, zdaniem skarżącej, skoro złożyła wniosek i nie została wezwana do jego uzupełnienia, to znaczy że jest on kompletny.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na obiektywne trudności w załatwieniu sprawy związane z niedoborem i fluktuacją kadr w urzędzie. Dalej organ wskazuje, że ponaglenie, które wpłynęło do urzędu 17 lutego 2020 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców 30 marca 2020 r. Nadto wojewoda podnosi, że, zgodnie z orzecznictwem nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, a jedynie takie, które powstało z winy organu i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Zdaniem organu w tym konkretnym przypadku nie może być mowy o opieszałości lub bezczynności pracowników, a niedochowanie terminów ustawowych wynika wyłącznie z ogromnej ilości spraw wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców UW oraz tego, że sprawy muszą być rozpatrywane w kolejności wpływu. Organ kwestionuje także zasadność żądania przez stronę sumy pieniężnej, bowiem – jego zdaniem – nie zaistniała w wyniku przewlekłości lub bezczynności krzywda po stronie wnioskodawcy.
Strona przeciwna uważa, że skarżący tych okoliczności nie wykazał, a w konsekwencji wniosek ten winien być oddalony. Wojewoda podkreśla, że sprawy dotyczące zezwolenia na pobyt cudzoziemców mają szczególnie skomplikowany charakter, bowiem wymagają przeprowadzenia szeregu dowodów. Nadto organ zwraca uwagę na fakt, że nie każdy stan faktyczny może być uznany za rażąco naruszający prawo i w tym konkretnym przypadku próżno doszukać się takiego kwalifikowanego naruszenia. Wojewoda wskazuje, że w 2018 r. wpłynęło do urzędu 18324 wniosków, a do końca października 2019 liczba podań to ok. 23888.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest zasadna.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Tym samym przedmio-tem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność/przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie.
Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt tej sprawy trzeba wskazać, że przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 7 czerwca 2018 r. w sprawie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt dołączonych do odpowiedzi na skargę wniosek strony został złożony w D. Urzędzie Wojewódzkim 7 czerwca 2018 r. i w tej samej dacie został zarejestrowany. Do wniosku zostało załączone szereg załączników/dokumentów.
Następnie 17 lutego 2020 r. do urzędu wpłynęło ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców w dniu 30 marca 2020 r. Z kolei w dniu 27 marca 2020 r. organ zawiadomił wnioskodawczynię, że termin zakończenia postępowania przewiduje na 27 czerwca 2020 r., co uzasadniono koniecznością zwrócenia się do innych organów, wskazanych w art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach i w tym samym dniu zwrócono się do KWP we W. i innych organów o udzielenie wymaganych ustawą informacji.
W związku z tym trzeba powiedzieć, że zgodnie z regułą zawartą w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Ta zasada szybkości i wnikliwości postępowania doznaje konkretyzacji w art. 35 tej ustawy, który w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei treść art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Oznacza to, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może prowadzić do zwolnienia organu z zarzutu bezczynności czy przewlekłości, nawet w sytuacji, w której doszło do przekroczenia terminu z art. 35 k.p.a., ale będzie to mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy takie okoliczności będą wynikać z akt administracyjnych kontrolowanego postępowania. Co dalej istotne, ustawodawca w kolejnym art. 36 § 1, w zw. z § 2 k.p.a. nakłada na organ prowadzący sprawę obowiązek informowania strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy przyczyna jest niezależna, czy zależna od organu. W każdym takim przypadku organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z akt dołączonych do odpowiedzi na skargę organ zastosował się do tego normatywnego obowiązku z tym że nastąpiło to dopiero 27 marca 2020 r.!
Dalej trzeba powiedzieć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ mimo obowiązku nie podejmuje czynności, które w sumie doprowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że skierowany do wojewody wniosek skarżącej (złożony 7 czerwca 2018 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Dopiero ponaglenie na bezczynność, spowodowało aktywność organu, a zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero 30 marca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy postępowanie trwa już prawie dwa lata, a wniosek ten nadal nie został rozpatrzony i bezspornym jest, że sytuacja taka trwa także w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji. Należy więc wskazać, że wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa.
W związku z tym trzeba dalej powiedzieć, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bez-czynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażą-cym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności bądź prowadzenia postępowania w sposób, który nie prowadzi do jego zakończenia.
Wobec tego uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę zwłokę. Zdaniem sądu, prowadząc kontrolowane postępowanie organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa i wynika już choćby z czasu trwania postępowania i braku wykazania powodów ten okres usprawiedliwiających. Raz jeszcze podkreślić należy, że jakąkolwiek reakcję organu, aczkolwiek i tak nie mieszczącą się w granicach czasowych zakreślonych art. 35 § 3 i art. 37 § 4 k.p.a., wywołało dopiero wniesienie ponaglenia do organu.
Ponadto organ przez długi czas ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko ocenie postawy organu jako rażąco naruszającej prawo. Tak znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, z pewnością nie sposób usprawiedliwić.
Kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 usta-wy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm.) wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że na czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, istotny wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi, który ukończył w dniu złożenia wniosku 13 rok życia, wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1 w zw. z ust. 5).
Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Przepis ten reguluje zatem tryb zbierania materiału dowodowego, który w realiach postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ma charakter rutynowy. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność pozyskania informacji wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wynika wprost z przepisu regulującego zakres postępowania dowodowego, a nie z analizy zgromadzonego już materiału dowodowego.
Fakt, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby, nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane", jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania pisma do służb. Należy zwrócić uwagę, że w tej sprawie organ zwrócił się o nadesłanie informacji do odpowiednich organów, ale zrobił to z dużą zwłoką. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała zatem uznanie, że prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. obarczone jest wagą bezczynności i nastąpiło z rażącym na ruszeniem prawa. Zdaniem sądu fakt trwania postępowania, przemawia za przyznaniem skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 2300 zł. Sąd uznał bowiem, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i faktu, że obecnie mamy do czynienia z pandemią koronawirusa i spowolnieniem, jeśli nie załamaniem światowej i krajowej gospodarki.
Sytuacja gospodarcza każe uznać, że kwota nie może być wyższa, bowiem wobec okoliczności, że przedsiębiorcy tracą swoje firmy, a pracownicy miejsca pracy, które dla obu grup są często jedyną podstawą egzystencji, nie sposób dodatkowo obciążać budżetu państwa. Zdecydowanie istotniejsze jest danie możliwości zachowania miejsc pracy (w tym np. miejsca pracy wnioskodawczyni), niż wypłata wyższej jednorazowej kwoty pieniężnej, która długofalowo niczego nie rozwiązuje.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozo-stawił zatem sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośću-czynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., kwota otrzymywana na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2177/17, LEX nr 2464318).
W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należy uznać za zasadne, (aczkolwiek w znacznie mniejszym kwotowo rozmiarze niż wniosek zawarty w skardze), sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Reasumując, sąd w sentencji wyroku orzekł, ze wojewoda dopuścił się w kon-trolowanym postępowaniu bezczynności i z rażącym naruszeniem prawa (p. I i II wyro-ku), nadto zobowiązał organ do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt wraz prawomocnym wyrokiem (p. III), orzekł o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej, w kwocie szczegółowo opisanej wcześniej (p. IV), na postawie art. 149 ppsa) i o kosztach postanowił na postawie art. 200 tejże ustawy.