Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Y.R. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu), adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Pismem z dnia 10 września 2019 r. Wojewoda D. wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez wypełnienie go w brakujących częściach, przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym strona będzie przebywała, dołączenie 4 sztuk aktualnych fotografii. Wezwanie zawierało pouczenie, że nieuzupełnienie braków w wyznaczonym terminie siedmiu dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Dodatkowo poinformowano o konieczności dostarczenia oryginału dowodu uiszczenia opłaty skarbowej tytułem udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta.
W dniu 20 września 2019 r. strona uzupełniła dokumentację w sprawie.
Pismem z dnia 28 października 2019 r. Wojewoda działając na podstawie art. art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 219 ust 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) w związku z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 577) zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie przepisu art. 64 § 1 k.p.a., wedle którego jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wyznaczony przez organ administracyjny termin do uzupełnienia braków formalnych pisma jest terminem zawitym i nie może być wydłużany ani skracany przez organ administracyjny. Niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem powoduje wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności.
Organ przywołał również przepis art. 219 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) w związku z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 577), zgodnie z którym składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE cudzoziemiec uzasadnia go, składa- pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, pisemne oświadczenie, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe, przedstawia ważny dokument podróży oraz tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym będzie przebywał. Ustawodawca w ust. 3 cytowanego artykułu sprecyzował, że za tytuł prawny nie uznaje się umowy użyczenia lokalu, chyba że użyczającym jest zstępny, wstępny, małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca.
Jak wskazał organ, dnia 20 września 2019r. strona dołączyła do akt sprawy brakujące fotografie oraz z uzupełniła przedmiotowy wniosek w brakujących częściach. Według organu pośród uzupełnień brak jest jednak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tym zakresie organ powołał się na art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U z 2019 poz. 114) (dalej k.c.) stanowiący,że przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Oddanie rzeczy do używania oraz zapłata czynszu są zatem warunkami sine qua non dla istnienia każdej umowy najmu co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych: do elementów przedmiotowo istotnych umowy najmu należą oddanie rzeczy do używania oraz zapłata czynszu. Ustawodawca w art. 659 § 2 k.c. sprecyzował, że czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju.
Znajduje to potwierdzenie również w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że czynsz najmu nie musi być w umowie oznaczony kwotowo, dopuszczalne jest określenie sposobu jego wyliczenia poprzez odwołanie się do jakiegoś miernika wartości, miernik ten musi jednak być skonkretyzowany, sprawdzalny, możliwy do określenia już na etapie zawarcia umowy najmu. (...) Brak tego elementu, w tym brak określenia wysokości czynszu, jaki najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu, powoduje nieważność umowy najmu.
W ocenie organu, dostarczony prze stronę w dniu 20 września 2019r. dokument opatrzony nazwą "umowa wynajmu lokalu" nie jest umową najmu de facto. Jak stwierdził dalej organ, chcąc zakwalifikować wskazany dokument jako umowę użyczenia, przez którą w myśl art. 710 k.c. należy rozumieć zgodne oświadczenie woli stron, w której użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy, umowa taka nie może być uznana jako tytuł do lokalu w związku z treścią art. 219 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, gdyż nie uznaje się w ogóle tego rodzaju umowy, chyba że użyczającym jest zstępny, wstępny, małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca. W tym zakresie organ wskazał, że w dniu 5 maja 2019 r. strona zawarła umowę z R.S. - w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie pokrewieństwa czy powinowactwa wskazanych osób.
Powyższe zostało zweryfikowane podczas rozmowy telefonicznej w dniu 21 października 2019 r., kiedy to strona przyznała, że R. S. - choć jest mężem jej matki, to nie pozostaje jej wstępnym, gdyż nigdy nie przysposobił strony. W konkluzji organ stwierdził, że wyżej wymieniony brak formalny nie został uzupełniony, wobec tego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, pozostawiono bez rozpoznania.
W dniu 2 marca 2020 r. strona złożyła ponaglenie, które organ,, przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 9 marca 2020 r.
W dniu 5marca 2020r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z 10 maja 2019 r.. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji – rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Strona skarżąca wniosła o:
- 1. stwierdzenie bezczynności organu, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy,
- 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie,
- 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty w wysokości 12.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
- 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że działanie organu jest rażąco nieprawidłowe, co znajduje swoje odzwierciedlenie w nieprawidłowym sformułowaniu przez organ wezwania o uzupełnienie braków wniosku, lakonicznym uzasadnieniu zawiadomienia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania oraz złamaniu procedury administracyjnej poprzez dokonanie analizy merytorycznej dowodów przedstawionych przez stronę na etapie weryfikacji braków formalnych wniosku. W ocenie skarżącej, po skutecznym uzupełnieniu braków formalnych przez stronę skarżącą organ nie był władny pozostawić przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Dokonana przez organ interpretacja dokumentów złożonych do wniosku jest nie tylko błędna, ale i przedwczesna. W wyniku udzielenia stronie informacji niepełnej, organ tym samym uniemożliwił stronie uzupełnienie braków we wniosku. Prowadzone przez Wojewodę postępowanie nie zakończyło się decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez stronę wniosku, nie było też okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie postępowania w sprawie, która nie jest szczególnie skomplikowana.
W ocenie skarżącej, naruszanie przez organ norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy winno wiązać się z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą karę dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w prowadzonym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną, która jednak nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Wymaga bowiem podkreślenia,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania".
Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu. Po pierwsze, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności już w okresie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącą (10 maja 2019 r.) a wezwaniem jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Przez 4 miesiące organ nie podejmował bowiem żadnych czynności procesowych, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona.
W dalszej kolejności należy jednak wskazać, że nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania - co również należy, w świetle przytoczonego na wstępie rozumienia pojęcia bezczynności (zgodnego powołaną w skardze uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego) - kwalifikować jako bezczynność organu. Uznanie bowiem przez organ, że przedłożony przez skarżącą dokument umowy, określonej w tytule jako "Umowa wynajmu - lokalu" nie mógł być, ze względu na swoją treść, uznany za tytuł prawny skarżącej do lokalu mieszkalnego, co do zasady nie uprawniało organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju sankcja związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę do wezwania i nieuzupełnieniem braków formalnych podania. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 248/18, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Skarżąca dopełniła wymaganej od niej czynności i przedłożyła dokument, który w jej ocenie stanowił tytuł prawny do lokalu, przez co dopełniła formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu. Odmienna ocena merytoryczna wartości tego dokumentu, a w konsekwencji odmienna cywilnoprawna kwalifikacja umowy przez organ, jest elementem badania spełnienia materialnoprawnych przesłanek udzielenia zgody i w związku z tym może również prowadzić ewentualnie do odmowy wydania zezwolenia, nie jednakże być podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 147/19, Lex nr 2814536, stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.
Żądanie przez organ prowadzący dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 k.p.a. Spajając tę część rozważań, stwierdzić należy, że mimo że postępowanie co do wniosku skarżącej trwało relatywnie długo, stan bezczynności można, zdaniem Sądu przypisać organowi wyłącznie na początku postępowania, kiedy to zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę, dopiero po upływie 4 miesięcy dokonał pierwszej czynności w sprawie (wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.). Bezczynność organu miała więc miejsce w okresie od 10 maja do 10 września 2019 r. W ocenie Sądu, nie sposób organowi przypisywać bezczynności na dalszym etapie postępowania, gdyż organ podjął czynności, ale zadziałał w niewłaściwej formie prawnej.
Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skarga jest co do zasady słuszna, gdyż jak wyżej wskazano, na początkowym etapie postępowania organ dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu, przyczyny tego stanu rzeczy nie pozwalają na uznanie, żeby bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268).
Przede wszystkim, wskazać więc należy, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Organ bowiem w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa i wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w sytuacji, gdy z uwagi na charakter tego braku, zastosowane przez organ środki były nieadekwatne do sytuacji. Stwierdzona bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści przepisów prawnych i ich zastosowania w sprawie a nie celowego działania tego organu. Fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie nie było również nacechowane uporczywością. Z powyższych względów, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku.
Odnosząc się do argumentów wyrażonych w odpowiedzi na skargę dotyczących usprawiedliwienia postawy organu – w ocenie Sądu powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.) nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Jednocześnie Sad uznał, że zasądzenie sumy pieniężnej nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż przyczyną dla której skarżąca nie otrzymała oczekiwanego rozstrzygnięcia organu i w związku z tym jak twierdzi, poniosła krzywdę, nie tkwiła w sposobie prowadzenia przez organ postępowania, lecz wynikała z niewłaściwej prawnej formy załatwienia wniosku.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).