Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 października 2023 r. S. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w W. (dalej jako: spółka, strona skarżąca) wniosła do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS) polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie z jej wniosku z 1 września 2023 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że w dniu 1 września 2023 r. spółka złożyła wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek za czerwiec i lipiec 2023 r. Pismem z 27 września 2023 r. organ poinformował spółkę, że nie wyraża zgody na udzielenie wnioskowanej ulgi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.
Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności ZUS w sprawie złożonego przez spółkę wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Istotna jest zatem odpowiedź na pytanie, czy sprawy o rozłożenie należności składkowych na raty należą do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ tylko w takiej sytuacji można badać bezczynność ZUS w tym przedmiocie.
Podkreślić należy, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.
Ponadto także z przepisów ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2023 r., poz. 1230 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.) oraz regulacji procesowych zawartych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023, poz. 1550, ze zm., dalej jako: K.p.c.) wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano, co do zasady, jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym).
Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek;
- 2) przebiegu ubezpieczeń;
- 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek;
- 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych;
- 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl art. 83 ust. 3 u.s.u.s. odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Powołany przepis ustanawia zatem podstawową (wiodącą) zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 K.p.c., ustanawiające co do zasady sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych.
Wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. wynika, że każda decyzja wydana przez ZUS w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym.
W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.su.s. Katalog decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest bowiem katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna.
Zaznaczyć należy, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania.
Poparcie przedstawionego wyżej wywodu można znaleźć w orzecznictwie. W szczególności wskazać należy na powołany w skardze wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II GSK 661/10, w którym stwierdzono wprost, że "decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z tytułu niezapłaconych składek nie jest żadną z wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zatem nie stosuje się do niej trybu tym przepisem określonego, co oznacza, że stronie nie przysługuje od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym od wskazanej decyzji będzie więc przysługiwało na zasadzie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego" (por. również postanowienie NSA z 10 lutego 2021 r., I GSK 1814/20, WSA w Łodzi z 19 lipca 2012 r., III SAB/Łd 15/12 i 21 stycznia 2016 r., III SAB/Łd 41/15; postanowienie WSA w Gliwicach z 13 lutego 2012 r. I SA/Gl 197/12, CBOSA).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zarówno w przedmiocie odmowy rozłożenia należności z tytułu składek na raty, jak i bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie ulgi w formie rozłożenia należności z tytułu składek na raty nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Spod kontroli sądu powszechnego wyłączono jedynie, jak już wyżej wskazano, decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, odmawiające przyznania takiego świadczenia, decyzje wydane w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz decyzje w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Inne kwestie, w tym także dotyczące rozłożenia należności na raty, podlegają kontroli sądu powszechnego.
Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego.