Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem O. K. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu), adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu [...] września 2018 r.) w związku ze zmianą pracodawcy, strona przedłożyła dokumenty z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na maksymalny dopuszczalny okres 3 lat.
W dniu 21 stycznia 2019 r. strona złożyła ponaglenie, które organ, uznając za zasadne, przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 23 marca 2020 r.
Pismem z dnia 12 września 2019 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego o podjęcie stosownych kroków służbowych wobec inspektorów prowadzących sprawy cudzoziemców, aby podjęli procedowanie m. in. w sprawie strony.
Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. strona skarżąca wniosła o bezzwłoczne wszczęcie postępowania i udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na maksymalny dopuszczalny okres oraz uzupełniła dokumenty w sprawie.
W dniu 25 listopada 2019 r. strona stawiła się osobiście w Urzędzie celem uzupełnienia materiału dowodowego.
Pismem z dnia 6 marca 2020 r. (data wpływu: 17 marca 2020 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi. Pismem z dnia 31 marca 2020 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który wyznaczono na 30 czerwca 2020 r. Jednocześnie pismem z dnia 31 marca 2020 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa.
Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 art. 12, art. 37 § 4 k.p.a. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez:
- 1) wyznaczenie terminu wydania. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwoty 5.000 złotych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że decyzja w sprawie nie zapadła od ponad dziewiętnastu miesięcy – organ nie wszczął postępowania, a jedyną jego czynnością było przypisanie wnioskowi numeru, przypisanie sprawy do konkretnego pracownika (o czym strony skarżącej nie poinformowano). Skarżącej nie umożliwiono złożenia odcisków palców, nie wezwano do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku, nie poinformowano o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podano przyczyn zwłoki i nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. Nie pouczono o prawie złożenia ponaglenia, jak i nie dokonano zwrócenia się do właściwych służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, nie umieszczono w paszporcie skarżącej pieczątki potwierdzającej złożenie wniosku bez braków formalnych. Nie przekazano też ponaglenia organowi wyższego stopnia i nie ustosunkowano się do niego.
Według skarżącej wysokość kwoty 5.000 złotych jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów postępowania, czasu trwania bezczynności, która miała negatywne konsekwencje dla strony skarżącej, co wpłynęło negatywnie na jej stan emocjonalny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Wymaga bowiem podkreślenia,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania".
Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy.
Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 11 lipca 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad dziewiętnaście miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Brak było jakiejkolwiek reakcji organu na interwencję skarżącej o wszczęcie postępowania (pisma z dnia 12 września i 22 listopada 2019 r.), a także na złożone w dniu 21 stycznia 2019 r. ponaglenie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców dopiero pismem z dnia 23 marca 2020 r. Pierwsze czynności w sprawie Wojewoda realizował już po wniesieniu skargi tj. w dniu 31 marca 2020 r. (wystąpienie organu do służb oraz poinformowanie strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania). Pierwsza czynność została zatem podjęta przez organ w dniu 31 marca 2020 r., kiedy to mając na uwadze terminy, o których mowa z art. 35 k.p.a., sprawa winna być finalnie załatwiona.
Nic nie stało na jednak przeszkodzie, by wnioskowi strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Tym bardziej, że sprawa nie należała do skomplikowanych, a czynności, które należało podjąć miały charakter powtarzalny i nie wymagały wielkiego nakładu pracy.
Sąd stwierdził również, że organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ nie dochował tego wymogu, mimo że pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie prawie 20 miesięcy od złożenia wniosku przez stronę. Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców ze znacznym uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a.
Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres (ponad 20 miesięcy) aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.
Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia dalej idącej skargi, z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).