Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. O. E. R. zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w postępowaniu związanym z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 27 kwietnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 37 § 4 k.p.a. i wniósł o:
- 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania;
- 2. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie czternastu dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP złożył w dniu 26 kwietnia 2018 r. Do dnia wniesienia skargi, a więc przez prawie dwa lata, skarżący nie uzyskał żadnej informacji na temat postępowania w sprawie, ani też, nie otrzymał decyzji. Organ prowadzący postępowanie nie poinformował go także o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia.
W nawiązaniu do powyższego skarżący odwołał się do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 35 § 1 -3 k.p.a. oraz do art. 12 k.p.a. W podsumowaniu skonstatował, że podniesiony w skardze zarzut bezczynności Wojewody D. jest uzasadniany albowiem organ ten nie rozpoznał wniosku strony w terminie ustawowym, ani też, nie podjął żadnych innych czynności w sprawie. Uzasadniając żądanie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności organu o cechach rażącego naruszenia prawa skarżący wskazał na długi czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, akcentując przy tej okazji, że w żaden sposób nie przyczynił się on do zaistniałej sytuacji. Zdaniem strony, tak długi czas oczekiwania na wydanie decyzji w nieskomplikowanej sprawie, przy braku obiektywnych powodów dla takiego opóźnienia, porównywalny jest z lekceważeniem wniosku strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz stanowi skutek ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu, zaś w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...], a w 2019 r. [...] wniosków o legalizację pobytu. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. organ wyraził pogląd, że stany bezczynności lub rażącego naruszenia prawa tylko wtedy wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie.
Dodał, że ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zwrócił uwagę, że kwalifikowana postać przewlekłości lub bezczynności wymaga wykazania, że za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. W tym kontekście podniósł, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika stanowią przeszkodę w takiej organizacji pracy, która zapewniałaby rozpoznawanie spraw z zachowaniem terminów ustawowych.
Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w podanym trybie.
Przechodząc do rozpoznania skargi wskazania wymaga, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność).
Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych wynika, że wniosek strony dotyczący zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 27 kwietnia 2018 r. Wojewoda D. nie rozpoznał wniosku w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jak również, w tym czasie nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, organ nie zrealizował także normy z art. 36 k.p.a., tj., nie poinformował o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do ponaglenia. Pierwszą czynność procesową w sprawie zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął już po wniesieniu przez stronę ponaglenia (które wpłynęło do organu w dniu 19 lutego 2020 r.). Czynnością tą było skierowanie do strony pisma z dnia 8 kwietnia 2020 r., wzywającego ją, na podstawie art. 105 ust. 2 oraz art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz.
35) do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu oraz do złożenia odcisków linii papilarnych, a nadto, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, do przedłożenia dokumentów wymienionych w tym piśmie, w terminie i na zasadach określonych w tym wezwaniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Przedstawiona charakterystyka prowadzonego postępowania w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a i art. 35 § 3 k.p.a., a nadto, także z art. 36 k.p.a.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że przy ocenie zasadności skargi w zakresie zarzucanej organowi bezczynności Sąd miał na uwadze także, obowiązujący w dacie orzekania, przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powołany przepis wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r., jednak stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej już od dnia 14 marca 2020 r. Stąd też, w sprawie Sąd rozważał aktywność organu w postępowaniu w czasie sprzed ogłoszenia tego stanu.
Do czasu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii z powodu COVID, organ administracji publicznej nie wykazał się żadną aktywnością procesową w zakresie rozpoznania wniosku. Okoliczność ta rzutowała na zasadność skargi w zakresie zarzucanej bezczynności Wojewody D. w sprawie, o czym, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę D. do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie II wyroku.
W punkcie III wyroku Sąd stwierdził (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że bezczynność Wojewody D. w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, wielomiesięczna, całkowita bierność organu w zakresie jego procesowych obowiązków uzasadnia przyjęcie bezczynności o stopniu kwalifikowanym. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że choć pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to jednak orzecznictwo sądowe przypisuje je do stanu oczywistego naruszenia norm prawnych. Wielomiesięczna bierność organu w sprawie, stanowiąca oczywiste zaprzeczenie przepisom art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 12 k.p.a oraz art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej kwalifikacji.
Sąd ma na uwadze oczywiście to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Należy jedocześnie zwrócić jednak uwagę, że argumenty jak te przedstawione w odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podnosi niezmiennie od kilku lat. Akceptowanie tego stanu rzeczy nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA).
Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Należy uzupełniająco dodać, że przyznając sumę pieniężną w określonej kwocie Sąd wziął pod uwagę brzmienie przepisu art. 15 zzs ust. 10 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w myśl którego w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W związku z powyższym, na wysokość przyznanej sumy pieniężnej nie miały wpływu okoliczności zaistniałe w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii.
Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę.
O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.