Uzasadnienie
O. O., obywatelka U. (dalej: strona, Skarżąca) w dniu 25 marca 2020 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła wnioskiem z 20 lipca 2018 r. Działając przez pełnomocnika profesjonalnego (adwokata) na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.: dalej: k.p.a.). Wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania orzeczenia w określonym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca argumentowała, że wnioskiem z 20 lipca 2020 r. zwróciła się do organu o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] września 2018 r. zawarła związek małżeński z obywatelem polskimi i o fakcie tym zawiadomiła Wojewodę. W dniu 8 kwietnia 2019 r. skarżąca otrzymała wezwanie do uzupełnienia wniosku, co w zakreślonym terminie uczyniła. Z uwagi na brak załatwienia sprawy pismem z 1 września 2019 r. (a wcześniej pismem z 4 kwietnia 2019 r.) złożyła ponaglenie, które organ przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero w dniu 25 października tłumaczą opóźnienie wdrażaniem zmian organizacyjnych. Wskazała dalej, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] listopada 2019 r. uznał ponaglenie za zasadne i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 25 lutego 2020 r. Wobec braku jakichkolwiek informacji co do realizacji postanowienia strona uznała, że wyznaczony termin na rozpoznanie wniosku nie został dochowany. Zdaniem strony okoliczności sprawy wskazują, ze organ dopuścił się bezczynności, a nie przewlekłości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania wskazując, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 23 lipca 2018 r., a jako główny cel pobytu wskazano Pobyt z obywatelem RP. W dniu [...] września 2018 r. strona dopełniła obowiązku osobistego stawiennictwa w organie oraz uzupełniła materiał dowodowy m.in. o odpis aktu małżeństwa. Pismem z 9 stycznia 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie, a kolejne – pismem z 4 kwietnia 2019 r., które organ przekazał w dniu 25 października 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wskazał dalej, że pismem z 8 kwietnia 2019 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co strona wykonała w dniu 24 kwietnia 2019 r. Z kolei Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał w dniu [...] listopada postanowienie wyznaczając termin zakończenia postepowania do dnia 25 lutego 2020 r. Po wniesieniu skargi na bezczynność (która do organu wpłynęła w dniu 25 marca 2020 r.) Wojewoda pismem z 21 kwietnia 2020 r. organ poinformował stronę o toczącym się postepowaniu oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania oraz o możliwości uzyskania stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie wniosku.
Została jednocześnie wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto w tym samym dniu organ wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do właściwych służb o informację o cudzoziemcu.
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Argumentował, że problemy kadrowe oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami nie mającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że w 2018 r. do Wojewody wpłynęły [...] podania cudzoziemców dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a do końca października 2019 r. – [...] wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wyjaśnił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący.
Zdaniem Wojewody, brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Jak wskazał, jest przeciwnie wobec liczby wniosków, równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, obowiązku wnikliwej analizy wniosków oraz kolejności ich załatwiania.
Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek Skarżącego w tej mierze jest nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Akta sprawy (administracyjne i sądowe) potwierdzają, że Skarżąca w dniu 23 lipca 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie, bez wezwania organu, stawiła się samorzutnie w urzędzie m.in. przedstawiając dokumenty powstałe po złożeniu wniosku. Pierwszą i jedyną czynność (przed wniesieniem m skargi na bezczynność organ wykonał w sprawie w dniu 8 kwietnia 2019 r. – po upływie ponad 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku - wzywając skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi, co strona z kolei wykonała w wyznaczonym terminie. Złożone przez skarżącą dwa ponaglenia (19 stycznia 2019 i 14 kwietnia 2019 r.) nie przyniosły efektu. Rezultatu nie odniosło też postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ds. Cudzoziemców. Organ nie zakończył postępowania w wyznaczonym tam terminie 25 lutego 2020 r.). Z akt sprawy wynika, co Sąd przytacza jedynie informująco z uwagi na zakres kontroli sądowej działania organu, że dalsze czynności organ realizował po złożeniu skargi na bezczynność (25 marca 2020 r.) – wobec tego nie mogą mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Oznacza to bezczynność organu przez kolejne 11 miesięcy.
Mając na uwadze taki przebieg sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia "bezczynności" należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Nieprzekazanie sprawy właściwemu organowi (w trybie art. 65 k.p.a.) traktowane jest w orzecznictwie jako bezczynność organu, którą z kolei normuje art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a. (tak np. wyrok NSA z 5 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2122/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła w dniu 23 lipca 2018 r. Organ natomiast do czasu wniesienia skargi podjął jedyną czynność, której celem była weryfikacja formalna wniosku i to po upływie 7 miesięcy od dnia jego złożenia, następnie pozostawał nadal w bezczynności.
W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 i art. 65 § 1 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez ponad 18 miesięcy aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Wręcz należy podkreślić, że to organ zignorował aktywność strony (osobiste stawienie się w urzędzie bez wezwania organu, uzupełnienie dokumentów), zignorował też wyznaczony przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyznaczony termin zakończenia postępowania oraz ponaglenia samej strony.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na załatwienie sprawy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Sąd zobowiązał organ do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Oceniając gwarancje procesowe strony w postępowaniu sądowym, Sąd zauważa, że jest ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie sformułował innych – poza wskazanymi – wniosków w sprawie. Sąd w tej sytuacji, mimo że może działać z urzędu zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie znalazł (również w aktach administracyjnych) konkretnych i zindywidualizowanych okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).