Uzasadnienie
O. K., obywatel U.(dalej: strona, Skarżący) w dniu 22 kwietnia 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił wnioskiem z 9 kwietnia 2019 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, która polegała na niedochowaniu terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego. Wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o dokonanie kontroli bezczynności, postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący argumentował, że w dniu 9 kwietnia 2019 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i do dnia wniesienia skargi w sprawie nie podjęto żadnych czynności. Ani strona, jej pełnomocnik nie otrzymał żadnej korespondencji od organu, jak również nie zna sygnatury sprawy. Wyjaśnił, że związku ze zmianą miejsca pracy oraz miejsca zamieszkania zawiadomił o tym fakcie dotychczas organ wnosząc jednocześnie o przekazanie sprawy do Wojewody M. zgodnie z właściwością miejscową. Wobec braku reakcji organu – ponownie wystąpił pismami z 25 listopada 2019 r. oraz 21 stycznia 2020 r. o przekazanie sprawy wg właściwości. Wobec bezczynności organu, strona - działając przez pełnomocnika –pismem z 24 lutego 2020 r. złożyła ponaglenie, oraz kolejne ponaglenie – pismem z 31 marca 2020 r. O przekazaniu któregokolwiek z ponagleń do organu wyższego stopnia – strona nie została zawiadomiona.
Wskazując na treść art. 65 § 1 k.p.a. strona podniosła, że Wojewoda obowiązany był bez zbędnej zwłoki przekazać wniosek Skarżącego do właściwego organu. Nie wywiązując się z tego obowiązku Wojewoda pozostawał w zwłoce co do wykonania nakazanej prawem czynności. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ, który pomimo swojej niewłaściwości nie podejmuje działań zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 65-66 k.p.a., pozostaje w bezczynności. Podkreślił, że organ w dniu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta trwała ponad 6 miesięcy i zmusiła stronę do zmiany planów życiowych. Mimo zawiadomienia organu o zmianie pracy i miejsca zamieszkania przez skarżącego (pismo z 3 października 2019 r.) organ pozostał bezczynny przez ponad 5 miesięcy w zakresie przekazania sprawy wedle właściwości. Gdyby organ działał terminowo zgodnie z przepisami wynikającymi z k.p.a., podjąłby czynności w sprawie dużo wcześniej przed ograniczeniami związanymi z obecną sytuacją epidemiologiczną, która jednak nie stoi na przeszkodzie podjęcia przez organ czynności i przekazania sprawy organowi właściwemu.
W zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazał, że bezczynność organu narusza dobra osobiste skarżącego. Skarżący bez karty pobytu nie może normalnie funkcjonować w Polsce, załatwiać podstawowych spraw życia codziennego jak rejestracja samochodu, ogranicza swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nimi, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, prawa do pracy. Stąd też Skarżący ponosi negatywne konsekwencje bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania wskazując, że Skarżący złożył wniosek w dniu 9 kwietnia 2019 r., następnie pismem z 3 października 2019 r. zawiadomiła organ o zmianie miejsca zamieszkania. Pismem z 2 kwietnia 2020 r. – za pośrednictwem platformy e-PUAP – wniosła do szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu, ponaglenie na przewlekłość postępowania, które pismem z 28 kwietnia 2020 r. Wojewoda przekazał do organu wyższego stopnia. W dniu 21 kwietnia 2020 pełnomocnik strony wniósł skargę na bezczynność. Wojewody. Decyzją z [...] maja 2020 r. Wojewoda stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał akta sprawy do Wojewody M. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.
Argumentował, że problemy kadrowe oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami nie mającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że w 2018 r. do Wojewody wpłynęły [...] podania cudzoziemców dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a do końca października 2019 r. – [...] wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wyjaśnił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem Wojewody, brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Jak wskazał, jest przeciwnie wobec liczby wniosków, równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, obowiązku wnikliwej analizy wniosków oraz kolejności ich załatwiania.
Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek Skarżącego w tej mierze jest nieuzasadniony.
W piśmie procesowym z 5 czerwca 2020 r. strona ustosunkowała się do argumentów organu, podniesionych w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Akta sprawy (administracyjne i sądowe) potwierdzają, że Skarżący w dniu 9 kwietnia 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Następnie w dniu 24 kwietnia 2019 r. złożył korektę załącznika nr 1 do wniosku, zaś w dniu 12 czerwca 2019 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wszczęcie postępowania z wniosku strony i objęcie przez dyrektora generalnego urzędu nadzorem należytego wykonywania zadań przez Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w szczególności w zakresie terminowości postępowań administracyjnych. W dniu 4 października 2019 r. zawiadomił organ o zmianie miejsca pracy oraz miejsca zamieszkania z W. na Wa.
Jednocześnie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniósł o przekazanie sprawy do Wojewody M. Żądanie to powtórzył jeszcze dwukrotnie: w piśmie z 25 listopada 2019 r. i w piśmie z 20 stycznia 2020 r. Pismem z 24 lutego 2020 r. strona wniosła ponaglenie wobec nieprzekazania sprawy do Wojewody M. (ponaglenie to dotyczyło również członków rodziny Skarżącego). Uwierzytelniona kopia tego ponaglenia została złożona wraz ze skargą na bezczynność organu i nie zawiera potwierdzenia wniesienia go do organu. W odpowiedzi na skargę organ nie zaprzeczył, by ponaglenia takiego nie otrzymał. Z akt administracyjnych sprawy wynika tez, ze strona złożyła ponowne ponaglenie (tak je tytułując) w dniu 2 kwietnia 2020 r., które organ przekazał Do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pismem z 28 kwietnia 2020 r.
Po wniesieniu skargi na bezczynność (22 kwietnia 2020 r.) Wojewoda na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zawiadomieniem z [...] maja 2020 r. przekazał wniosek Skarżącego Wojewodzie M. zgodnie z właściwością.
Mając na uwadze taki przebieg sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że przedmiotem kontroli sądowej jest postępowanie Wojewody zarówno w zakresie postępowania Wojewody wywołanego wnioskiem strony, jak i w zakresie nieprzekazania sprawy Wojewodzie M., choć zaistniały ku temu przesłanki z art. 65 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny jest postępowanie w sprawie bezczynności organu w wydaniu odpowiedniego aktu do czasu zawiadomienia o okolicznościach mających wpływ na właściwość Wojewody w sprawie oraz działanie organu po tym zawiadomieniu. Takie granice kontroli sądowej postępowania organu wyznacza skarga.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia "bezczynności" należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Nieprzekazanie sprawy właściwemu organowi (w trybie art. 65 k.p.a.) traktowane jest w orzecznictwie jako bezczynność organu, którą z kolei normuje art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a. (tak np. wyrok NSA z 5 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2122/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej Skarżący złożył w dniu 9 kwietnia 2019 r. Organ natomiast do czasu wniesienia skargi nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie zareagował też na zawiadomienie strony o okoliczności, która wpływała na właściwość miejscową Wojewody. Wojewoda pozostawał więc bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku blisko 6 miesięcy - od daty 9 kwietnia 2019 r. do 4 października 2019 r., kiedy to uzyskał informację o istnieniu podstaw do stwierdzenia swej niewłaściwości w rozpoznaniu sprawy. Bezczynny pozostawał też dalej, tj. w obowiązku wykonania niezwłocznie czynności przekazania sprawy organowi właściwemu (stosownie do art. 65 § 1 k.p.a.) i bezczynność ta trwała do dnia wniesienia skargi (dalsze 6 miesięcy).
W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 i art. 65 § 1 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez 6 miesięcy aktu oraz przez kolejne 6 miesięcy niedokonanie czynności przekazania sprawy według właściwości), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Wręcz należy podkreślić, ze to organ zignorował aktywność strony, zignorował też wyznaczony art. 65 § 1 k.p.a. termin przekazania wniosku Skarżącego wraz z aktami sprawy właściwemu organowi. Jak wskazują akta, dopiero w dniu [...] maja 2020 r. wniosek ten został przekazany Wojewodzie M. Z akt tych nie wynika, by organ miał wątpliwości w tym względzie. Tymczasem z przepisu art. 65 § 1 k.p.a. jasno wynika, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie jakiejkolwiek czynności nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Sąd – wobec stwierdzenia, że organ przekazał sprawę do załatwienia innemu, właściwemu organowi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego (pkt III sentencji wyroku).
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.
Sąd stwierdził, że art. 15zzs ust. 10 pkt 2) ustawy z 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.) nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na to, że organ pozostawał bezczynny w czasie sprzed 31 marca 2020 r.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.