Uzasadnienie
W dniu 11 lutego 2021 r. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje organ do udzielenia odpowiedzi na interpelacje w terminie do 14 dni od dnia jej złożenia. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o obowiązanie Organu do udzielenia odpowiedzi na interpelacje oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 27 stycznia 2021 r., jako radny Rady Miejskiej w Chocianowie, wystąpił z interpelacją dotyczącą likwidacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Chocianowie. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 5 lutego 2021 r. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej poinformował go, iż Rada Miejska w Chocianowie podjęła uchwałę w sprawie w sprawie jej likwidacji, natomiast wszelkie działania w zakresie wykonywania uchwały są dokonywane zgodnie z prawem, wobec czego interpelacja jest bezprzedmiotowa.
Skarżący podkreślił, iż do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na interpelacje, wskazując, że w swojej interpelacji zawarł 14 pytań, natomiast pismo które otrzymał zawierało zaledwie 3 zdania, stąd nie może być uznane za odpowiedz na interpelacje. Skarżący zarzucił również brak umocowania osoby która przygotowała pismo dotyczące interpelacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że zainicjowana skargą sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ zarzucił, iż kwestia merytorycznej odpowiedzi na interpelacje radnego nie jest wynikiem władczego działania organów administracji publicznej i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiazujących przepisów prawa. W tym zakresie wskazał również, iż udzielenie odpowiedzi na interpelacje nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach określonych stron postępowania. Organ podkreślił, iż relacja pomiędzy radnym a organem wewnętrznym ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolną organu stanowiącego gminy. Organ podkreślił nadto, iż odpowiedz na interpelacje została udzielona. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów wskazał, że skarżący uczestniczył w sesji Rady Miejskiej w Ciechanowie z możliwością zgłaszania się do wypowiedzi podczas procedowania uchwały nr XXXVII.251.2021, a z jej treści wynikają odpowiedzi na interpelacje. Wskazał również na zakres umocowania osoby która podpisała pismo z dnia 5 lutego 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 § 2 PostAdmU, zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności.
W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU
Przedmiotem skargi w okolicznościach sprawy był brak udzielenia odpowiedzi na interpelacje radnego Rady Miejskiej w Chocianowie 27 stycznia 2021 r. dotyczące okoliczności likwidacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Chocianowie.
Zarówno nazwa, treść jak oznaczenie nadawcy (posługującego się stanowiskiem służbowym) jak i adresata wniosku przemawiają za tym, że stanowił on interpelację radnego w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący jako radny miał uprawnienia do składania na postawie art. 24 ust. 3 u.s.g. interpelacji i zapytań do wójta (odpowiednio burmistrza).
W sprawie, skarżący pismem z dnia 5 lutego 2021 r. otrzymał odpowiedź na interpelację od Dyrektora MZGKiM w terminie przewidzianym ustawą o samorządzie gminnym, która jednak nie była w ocenie skarżącego wystarczająca. Z tego też powodu doszedł on do przekonania, iż nie można jej uznać za spełniającą ustawowe wymogi i zdecydował się na zaskarżenie bezczynności organu w zakresie odpowiedzi na interpelację- w trybie skargi do sądu administracyjnego.
W okolicznościach sprawy Sąd doszedł jednak do przekonania, iż tryb i wynik rozpoznania takiej interpelacji nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
Regulacje ustawy o samorządzie gminnym które są tutaj podstawą rozstrzygania, tj. wspomniany przepis art. 24 ust. 3 u.s.g. wyposaża radnych m.in. w kompetencje żądania informacji związanych z działalnością urzędu gminy oraz gminnych spółek handlowych lub spółek z udziałem gminy, a także gminnych osób prawnych, zakładów i przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych.
Przepis art. 24 ust. 6 u.s.g. określa termin i formę udzielenia odpowiedzi na zgłoszone zapytania lub interpelacje. Zgodnie z tym przepisem interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Regulacja ta nie wskazuje jednak sankcji w przypadku, gdyby wójt powyższy termin naruszył, bądź też bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. Konsekwencje te mogą ujawnić się na innej płaszczyźnie, tzn. w procedurze udzielania mu wotum zaufania czy też w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Niemniej jednak odmowa udostępnienia żądanych przez radnego informacji czy też- jak w tym przypadku - niesatysfakcjonująca, niepełna odpowiedz nie została poddana kognicji sądów administracyjnych.
Wymaga podkreślenia, iż co do specyfiki wyrażenia "wykonywania mandatu radnego", o jakim mowa w art. 24 ust. 2 u.s.g., że po obu stronach występują organy władzy publicznej. W rezultacie, jeżeli nie ma wyraźnego przepisu co do rozstrzygania sporów w tym zakresie (jak jest np. w przypadku sporów kompetencyjnych), nie można domniemywać właściwości sądu administracyjnego. Trzeba zauważyć, że skarżący w niniejszym przypadku nie występował we własnej, indywidualnej sprawie, lecz działał jako radny – realizując funkcje publiczne. Sprawa dotyczyła więc wewnętrznych stosunków wewnątrzgminnych jakie nie są przedmiotem kognicji sądów administracyjnych.
Na marginesie jedynie należy dodać, iż Sąd nie mógł potraktować skargi w trybie zaskarżenia przewidzianym dla ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyraźnie żądał rozpoznania jego sprawy w trybie skargi na bezczynność w przedmiocie interpelacji, podkreślając iż skarga ta jest realizacją jego uprawnień wynikających z mandatu radnego.
W tym miejscu wskazać jednak należy, że w art. 227 k.p.a. ustawodawca przewidział instytucję skargi powszechnej, przedmiotem której mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do zainteresowanego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze.
W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg również nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 p.p.s.a. Do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza właściwa jest Rada Miejska, przy czym jest to postępowanie jednoinstancyjne i nie służy na nie dalsza skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005).
Z tych względów, na tle przytoczonego powyżej stanu faktycznego, Sąd stwierdził niedopuszczalność przedmiotowej skargi która podlegała więc odrzuceniu na zasadzie art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.