Uzasadnienie
W skardze z dnia 19 marca 2020 r. (data wpływu do organu), skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. H. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 2 lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący odwołał się do zawartej w przepisach k.p.a. definicji stanu przewlekłości zwracając uwagę, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które jest prowadzone dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przedstawioną w tym zakresie argumentację skarżący uzupełnił o sposób interpretowania stanu przewlekłości postępowania w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W tym kontekście podniósł, że ponad dwuletnie oczekiwanie na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP nie znajduje żadnego racjonalnego usprawiedliwienia i uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku strony wnoszącej o takie zezwolenie. Zasadność skargi na przewlekłość skarżący dodatkowo poparł zarzutem, że działania organu prowadzącego postępowanie nie charakteryzują się dążeniem do koncentracji materiału dowodowego. Skarżący podniósł także, że nie został poinformowany o przyczynach zwłoki, organ nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, jak i nie pouczył wnioskodawcy o prawie do wniesienia ponaglenia. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się przewlekłości o stopniu rażącego naruszenia prawa albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest uzasadnienia dla tak długiego czasu oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Za przyczyny usprawiedliwiające długość prowadzenia postępowania w sprawie skarżący nie uznał w szczególności problemów kadrowych D. Urzędu Wojewódzkiego we W., ani ilości wniosków składanych w sprawach legalizacji pobytu.
Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżący argumentował, że kwota ta stanowić będzie rekompensatę za - naruszenie praw skarżącego, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki dla jego sytuacji materialnej, trwające (na dzień wniesienia skargi) przez okres ponad dwudziestu pięciu miesięcy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku;
- 4) przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł;
- 5) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art.. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu w Polsce, zaś do końca października 2019 r. odnotowano ich [...]. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, zaś przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził pogląd, że dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa nie wystarczy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy.
Przekroczenie to musi być bowiem nie tylko znaczne, ale także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W podsumowaniu stwierdził, że trudności kadrowe, znacząca liczba spraw wpływających do urzędu oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią obiektywne trudności, które powinny wpływać na ocenę kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminach ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony.
Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem, czy dopuszczalność skargi na przewlekłość uzależniona jest od rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA).
Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd dokonał kontroli zasadności skargi pod kątem zawartego w niej zarzutu przewlekłości.
W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosek strony o legalizację pobytu (wraz z uzupełniającą go dokumentacją) wpłynął do organu w dniu 2 lutego 2018 r. Organ administracji publicznej nie rozpoznał wniosku w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., a pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w dniu 12 kwietnia 2019 r. (przeszło czternaście miesięcy po złożeniu wniosku), po kilku interwencjach pisemnych strony. Dopiero też na tym etapie postępowania organ zrealizował swój obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 12 kwietnia 2019 r. organ wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.).
W tym samym dniu skierował też do strony wezwanie, na podstawie art. 50 k.p.a., do uzupełnienia dokumentacji wniosku, w terminie czternastu dni, o dokumenty wymienione w tym piśmie. W odpowiedzi na to wezwanie, strona w maju 2019 r. nadesłała dodatkową dokumentację, którą organ stosunkowo szybko przeanalizował, kierując do strony w dniu 3 czerwca 2019 r. kolejne wezwanie. Zasadność tego wezwania częściowo była podyktowana sposobem udzielenia przez stronę odpowiedzi na wcześniejsze wystąpienie organu do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło organ do wniosku o niespójności danych znajdujących się w aktach sprawy. Organ zwrócił również uwagę, że przedkładając informację o zmianie adresu, strona nie dołączyła dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Jak również wynika z akt, odpowiadając na wezwanie z dnia 3 czerwca 2019 r. strona przedstawiła dodatkową dokumentację, która wpłynęła do organu w dniach – 25 czerwca 2019 r. oraz 28 sierpnia 2019 r. Jak wynika z akt administracyjnych, organ administracji publicznej nie dokonał analizy tych dokumentów pod kątem ich spójności oraz zupełności materiału dowodowego, nawet pomimo wniesionego przez stronę w dniu 18 lutego 2020 r. ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie, także skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania w sprawie (która wpłynęła do organu w dniu 19 marca 2020 r.).
Warto również nadmienić, wniesione przez stronę ponaglenie organ przekazał do organu wyższego stopnia z oczywistym uchybieniem terminu z art. 37 § 4 k.p.a. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Wszystkie te naruszenia rzutowały na zasadność zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku strony, o czym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Do przewlekłości postępowania doszło w następstwie wielomiesięcznej bierności organu w podejmowaniu czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił po kilkunastu miesiącach od dnia złożenia wniosku.
Również na dalszym etapie postępowania nie ustrzegł się on przed nieuzasadnioną zwłoką w rozpoznaniu sprawy, albowiem nie dokonał oceny materiału dowodowego jaki nadesłała strona w odpowiedzi na wezwanie tego organu z dnia 3 czerwca 2019 r. Organ w sposób oczywisty zignorował również wskazany w tym wezwaniu termin zakończenia postępowania, który został wyznaczony na dzień 2 lipca 2019 r. Z uwagi na wielomiesięczną bierność organu w sprawie, na ocenioną negatywnie sprawność postępowania nie miał znaczenia fakt konieczności dowezwania strony o przedstawienie spójnej i wyczerpującej dokumentacji.
Należy dodać, że dokonując oceny ciążących na organie obowiązków procesowych, rozważanych w kontekście zasady szybkości postępowania i obowiązku dochowania terminów ustawowych, Sąd miał na uwadze także przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w myśl którego, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Realizując normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku dokonał kwalifikacji stanu przewlekłości uznając, że stwierdzona przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, całokształt przedstawionej wcześniej charakterystyki prowadzonego przez organ postępowania, w tym, wielomiesięczna bierność organu w sprawie, a przez to, także ignorowanie strony w postępowaniu administracyjnym uzasadnia przyjęcie stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa, co należy wiązać z oczywistym naruszeniem art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Jako nieznajdującą akceptacji w państwie prawa należy ocenić sytuację, w której organ administracji publicznej zupełnie ignoruje przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. terminy załatwienia sprawy, pozostając bierny przez okres kilkukrotnie przekraczający terminy o jakich mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu, jako oczywiste a przez to również i rażące naruszenie art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 3 k.p.a. należy ocenić postępowanie organu, który pierwsze czynności procesowe w sprawie podejmuje dopiero po upływie kilkunastu miesięcy od dnia złożenia wniosku.
W tym, obligatoryjną i standardową zarazem w sprawach tego rodzaju procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która także przez wzgląd na przesłanki z powodu których została przewidziana powinna być uruchamiana bez zbędnej zwłoki. Przewlekłości postępowania organ nie ustrzegł się także na dalszym etapie postępowania, o czym świadczy fakt, że nie dokonał on analizy i nie ocenił zupełności materiału dowodowego sprawy w kontekście dokumentów jakie strona nadesłała w odpowiedzi na wezwanie tego organu z dnia 3 czerwca 2019 r. Przyjmując kwalifikowaną postać przewlekłości w sprawie Sąd miał na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa.
Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Mając na względzie brak informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III wyroku).
Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (punkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).
Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pie-niężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w punkcie V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę.
O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.