Uzasadnienie
W skardze z dnia 15 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu), skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. I. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 22 stycznia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, co skutkowało rażącym przekroczeniem terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W rozwinięciu tych zarzutów skarżący odwołał się do zawartej w przepisach k.p.a. definicji stanu przewlekłości zwracając uwagę, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które jest prowadzone dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przedstawioną w tym zakresie argumentację skarżący uzupełnił o sposób interpretowania stanu przewlekłości postępowania w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym kontekście podniósł, że ponad czternastomiesięczny okres oczekiwania na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP nie znajduje żadnego racjonalnego usprawiedliwienia i uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku strony wnoszącej o takie zezwolenie.
Zasadność skargi na przewlekłość skarżący dodatkowo poparł zarzutem, że działania organu prowadzącego postępowanie nie charakteryzują się dążeniem do koncentracji materiału dowodowego. Skarżący podniósł także, że nie został poinformowany o przyczynach zwłoki, organ nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, jak i nie pouczył wnioskodawcy o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zdaniem skarżącego organ dopuścił się przewlekłości o stopniu rażącego naruszenia prawa albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest uzasadnienia dla tak długiego czasu oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Za przyczyny usprawiedliwiające długość prowadzenia postępowania w sprawie skarżący nie uznał w szczególności problemów kadrowych D. Urzędu Wojewódzkiego we W., ani ilości wniosków składanych w sprawach legalizacji pobytu.
Wskazując na powyższe strona wniosła o:
- 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie;
- 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku;
- 4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 13.000 zł;
- 5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżący argumentował, że kwota ta stanowić będzie rekompensatę za - naruszenie praw skarżącego, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki dla jego sytuacji materialnej, trwające (na dzień wniesienia skargi) przez okres przeszło czternastu miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art.. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu w Polsce, zaś do końca października 2019 r. odnotowano ich [...]. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, zaś przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził pogląd, że dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa nie wystarczy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy.
Przekroczenie to musi być bowiem nie tylko znaczne, ale także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W podsumowaniu stwierdził, że trudności kadrowe, znacząca liczba spraw wpływających do urzędu oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią obiektywne trudności, które powinny wpływać na ocenę kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminach ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony.
Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem, czy dopuszczalność skargi na przewlekłość uzależniona jest od rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 854/13, CBOSA).
Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd dokonał kontroli zasadności skargi pod kątem zawartego w niej zarzutu przewlekłości.
W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA).Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wniosek strony o legalizację pobytu wpłynął do organu w dniu 22 stycznia 2019 r. W dniu [...] marca 2019 r. strona (bez wezwania organu) stawiła się w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego we W., złożyła odciski palców oraz kserokopie stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. W dniach 20 i 25 marca 2019 r. strona, z własnej inicjatywy, nadesłała uzupełniającą dokumentację wniosku. W dniu 12 lutego 2020 r. wpłynął do organu załącznik nr 1 do wniosku, a w dniu 5 marca 2020 r. strona, działająca od tego momentu przez profesjonalnego pełnomocnika, przedłożyła zaktualizowane dokumenty do wniosku w związku ze zmianą umowy o pracę na czas nieokreślony.
W tym samym dniu (5 marca 2020 r.) do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 22 kwietnia 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej nadesłał, potwierdzoną za zgodność, kserokopię informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi. Jak również wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia 7 maja 2020 r. organ wezwał stronę (za pośrednictwem ustanowionego przez nią pełnomocnika) do uiszczenia (na konto bankowe Gminy W.) uzupełniającej opłaty skarbowej od wniosku, w terminie 7 dni liczonym w sposób wskazany w tym wezwaniu, pod rygorem zwrotu podania.
Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie tylko nie zakończył postępowania w terminach z art. 35 § 3 k.p.a., ale i pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku podjął po upływie wielokrotności terminów jakie ustawodawca przewidział na zakończenie sprawy. W istocie, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony z inicjatywy samej strony. Pomimo upływu wielu miesięcy od złożenia wniosku, organ nie ocenił wniosku pod kątem jego kompletności, ani spójności, a braki fiskalne wniosku dostrzegł dopiero po upływie roku od jego złożenia. Wszystkie te naruszenia rzutowały na zasadność zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku strony. Z uwagi na wielomiesięczną bierność organu w sprawie, na ocenioną negatywnie sprawność postępowania nie miał znaczenia fakt zmiany okoliczności faktycznych po stronie wnioskodawcy w toku postępowania (zmiana umowy o pracę na czas nieokreślony).
Należy dodać, że dokonując oceny ciążących na organie obowiązków procesowych, rozważanych w kontekście zasady szybkości postępowania i obowiązku dochowania terminów ustawowych, Sąd miał na uwadze przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Kierując się przedstawioną argumentacją, a przy tym, mając na względzie brak informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku).
Realizując obowiązek z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził przewlekłość Wojewody D. w postępowaniu, które w okolicznościach faktycznych sprawy trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne dla rozpoznania wniosku. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 12 k.pa. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszą i jak dotąd jedyną czynność procesową organ podjął już po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., co należy ocenić nagannie z punktu widzenia ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w poszanowaniu zasady szybkości postępowania, a także dbałości o to, by sprawa nie była prowadzona dłużej aniżeli jest to niezbędne do jej zakończenia.
Dodatkowo, okoliczności wynikające z akt sprawy wskazują na to, że podjęcie przez organ tej czynności procesowej zostało wymuszone przez samą stronę, która wobec braku opieszałości organu wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Realizując normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku dokonał kwalifikacji stanu przewlekłości uznając, że stwierdzona przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, całokształt przedstawionej wcześniej charakterystyki prowadzonego przez organ postępowania, w tym, wielomiesięczna bierność organu w sprawie, a przez to, także ignorowanie strony w postępowaniu administracyjnym uzasadnia przyjęcie stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa, co należy wiązać z oczywistym naruszeniem art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Jako nieznajdujące akceptacji w państwie prawa należy ocenić okoliczność, że strona zostaje wezwana do uzupełnienia braków fiskalnych wniosku po upływie tak odległego okresu od złożenia wniosku podlegającego opłacie.
Należy podnieść, że wiedzę o zaniżonej kwocie opłaty skarbowej jaką uiściła strona (która wynosiła 340 zł a nie wymagane 440 zł) organ administracji publicznej posiadał już w dniu 22 stycznia 2019 r. albowiem dowód uiszczenia opłaty strona dołączyła do wniosku. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).
Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pie-niężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę.
O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.