Uzasadnienie
W skardze z dnia 13 marca 2020 r. (data wpływu do organu), skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. K. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 17 października 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a.
W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że choć od złożenia przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę minęło prawie pięć miesięcy, skarżąca nadal nie otrzymała decyzji w tej sprawie. Strona nawiązała do treści art. 35 § 3 k.p.a., w myśl którego, załatwienie sprawy nie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazując na powołaną regulację podniosła, że postępowanie w sprawie powinno zakończyć się w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, albowiem sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i nie wymagała przeprowadzenia bardzo wnikliwego postępowania dowodowego (jak choćby powołania biegłego). Strona zwróciła uwagę, że organ nie podjął w terminie odpowiednich czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, w tym, nie wdrożył obligatoryjnej w sprawach tego rodzaju procedury polegającej na zwróceniu się do odpowiednich służb (Straży Granicznej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy. Skarżąca podniosła także, że Wojewoda D. nie dopełnił obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a., albowiem nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie.
Wskazując na powyższe strona wniosła o:
- 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie;
- 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł;
- 5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
- 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca odwołała się do kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej podnosząc, że dochodzona kwota pieniężna stanowić będzie rekompensatę dla strony za krzywdę moralną, spowodowaną przewlekłością postępowania w sprawie. A jednocześnie, będzie także sankcją dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu w Polsce, zaś do końca października 2019 r. odnotowano ich [...]. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, zaś przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził pogląd, że dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa nie wystarczy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy.
Przekroczenie to musi być bowiem nie tylko znaczne, ale także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W podsumowaniu stwierdził, że trudności kadrowe, znacząca liczba spraw wpływających do urzędu oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią obiektywne trudności, które powinny wpływać na ocenę kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminach ustawowych.
Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem, czy dopuszczalność skargi na przewlekłość uzależniona jest od rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 854/13, CBOSA).
Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd dokonał kontroli zasadności skargi pod kątem zawartego w niej zarzutu przewlekłości.
W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA).
Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony o legalizację pobytu wpłynął do organu w dniu 17 października 2019 r. Wojewoda D. w terminach ustawowych przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy administracyjnej nie tylko nie zakończył postępowania w sprawie, ale i nawet nie podął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. W tym, także tych związanych z ustaleniem wniesienia opłaty od wniosku, co jest jednym z warunków jego rozpoznania. Jak wynika z akt administracyjnych, strona z własnej inicjatywy stawiła się w urzędzie dniu [...] marca 2020 r., złożyła odciski palców oraz przedstawiła kserokopie stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Czynnością procesową podjętą przez organ z własnej inicjatywy w sprawie stanowiło, jak dotąd, jedynie pismo z dnia 7 maja 2020r. wzywające stronę do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, uiszczonej w kwocie 440 zł do właściwego organu podatkowego (Prezydenta Miasta W.), w terminie i na zasadach wskazanych w tym piśmie,
Należy przy tym zauważyć, że wezwanie to zostało skierowane do strony już po wniesieniu przez nią ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zestawienie dat – wniesionego ponaglenia (12 marca 2020 r.), przekazanie tego ponaglenia do organu wyższego stopnia (7 maja 2020 r.), a także, pisma organu wzywającego do przedłożenia dowodu uiszczenia wymaganej opłaty wskazuje, że pismo z dnia 7 maja 2020 r. zostało zredagowane w związku i w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia.
Uzupełniająco należy dodać, że przed upływem terminów z art. 35 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej nie zrealizował normy z art. 36 § 1 k.p.a., tj. nie poinformował o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, ani nie poinformował o prawie do złożenia ponaglenia.
Trzeba również nadmienić, że wniesione przez stronę ponaglenie zostało w sprawie przekazane z oczywistym naruszeniem przepisu art. 37 § 4 k.p.a., w myśl którego, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania.
Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Wszystkie te naruszenia rzutowały na zasadność zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku strony. Należy dodać, że dokonując oceny ciążących na organie obowiązków procesowych, rozważanych w kontekście zasady szybkości postępowania i obowiązku dochowania terminów ustawowych, Sąd miał na uwadze także przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w myśl którego, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Kierując się przedstawioną argumentacją, a przy tym, mając na względzie brak informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku).
Realizując obowiązek z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził przewlekłość Wojewody D. w postępowaniu, które w okolicznościach faktycznych sprawy trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne dla rozpoznania wniosku. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 12 k.pa. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszą i jak dotąd jedyną czynność procesową organ podjął już po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., co należy ocenić nagannie z punktu widzenia ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w poszanowaniu zasady szybkości postępowania, a także dbałości o to, by sprawa nie była prowadzona dłużej aniżeli jest to niezbędne do jej zakończenia.
Realizując normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku dokonał kwalifikacji stanu przewlekłości uznając, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Na ocenę Sądu w tym zakresie wpływ miał okres stwierdzonej przewlekłości, która w powiązaniu z podniesionymi w odpowiedzi na skargę trudnościami kadrowymi organu oraz bardzo dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców o legalizację pobytu nie dawała, w ocenie Sądu, przesłanek do przyjęcia stanu przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W kontekście stanów przewlekłości podkreśla się, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy.
Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach procesowych, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. W sprawie, biorąc pod uwagę fakt, że wpływ do organu wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, jak również, mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie ma charakteru kwalifikowanego. Co prawda stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli, celowej opieszałości organu, czy lekceważenia strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi, a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie.
W opisanych okolicznościach, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, byłoby, zdaniem Sądu, przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Należy mieć przy tym na uwadze, że kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu).
W tych okolicznościach Sąd nie znalazł przesłanek do przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie IV wyroku oddalając dalej idącą skargę. Należy wyjaśnić, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ("sąd może") jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, co oznacza, że jest to możliwość z której jedynie można skorzystać. Należy również podnieść, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 6/20, CBOSA). Końcowo należy dodać, że to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość, tj. zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA).
W ocenie Sądu, w rozważanych okolicznościach cel ten dostatecznie realizuje zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.